TA06 · 5ème Chambre — 18 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. - Par une requête et des mémoires enregistrés le 23 mars 2023, le 20 juin 2024 et le 25 octobre 2024, sous le n° 2301430, M. B C, représenté par Me Cojocaru, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du maire de la commune de Cagnes-sur-Mer du 15 mars 2023 par laquelle il l'a exclu des marchés de la commune du 21 au 31 mars 2023 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Cagnes-sur-Mer la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice d'incompétence pour défaut de justification d'une délégation de signature ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure pour non-respect du principe du contradictoire ;  
 - elle est dépourvue de base légale en raison de l'absence de caractère exécutoire de l'obligation d'installer une protection antidérapante au sol ; 
 - elle est porte atteinte au principe de la liberté d'entreprendre ; 
 - elle est entachée d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ; 
 - elle méconnaît l'annexe II du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir ; 
 - elle est disproportionnée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2024, la commune de Cagnes-sur-Mer, représentée par Me Plenot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 8 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 29 novembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 II. - Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 juillet 2023 et 20 juin 2024 sous le n° 2303637, M. B C, représenté par Me Cojocaru, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Cagnes-sur-Mer à lui verser la somme de 15 650 euros en réparation de ses préjudices résultant de l'illégalité de la décision du maire de la commune de Cagnes-sur-Mer du 15 mars 2023 par laquelle il l'a exclu des marchés de la commune du 21 au 31 mars 2023 ; 
 2°) de condamner la commune de Cagnes-sur-Mer aux dépens ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Cagnes-sur-Mer la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la responsabilité de la commune de Cagnes-sur-Mer est engagée pour illégalité fautive de la décision du maire de la commune du 15 mars 2023 par laquelle il l'a exclu des marchés de la commune du 21 au 31 mars 2023 ; 
 - il est fondé à obtenir l'indemnisation de ses préjudices à hauteur de la somme de 15 650 euros et qui se décomposent comme suit : 
 3 500 euros au titre de la perte du chiffre d'affaire ; 
 800 euros au titre de la perte de marchandise invendue ; 
 900 euros au titre de la perte de revenu net ; 
 450 euros au titre des charges sociales ; 
 10 000 euros au titre du préjudice moral. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2024, la commune de Cagnes-sur-Mer, représentée par Me Plenot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la décision du 15 mars 2023 n'est entachée d'aucune illégalité ; 
 - le requérant n'est fondé à se prévaloir des préjudices invoqués. 
 Par ordonnance du 8 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 29 novembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Duroux, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Moutry, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Barrandon, substituant Me Plenot, représentant la commune de Cagnes-sur-Mer. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier du 12 décembre 2022, le maire de la commune de Cagnes-sur-Mer a demandé aux commerçants du pôle alimentaire du marché du Cros de Cagnes d'installer une protection antidérapante au sol, à la dimension de leur emplacement, dans un délai de 8 jours pour les stands de cuisson, charcuterie et olives et de 15 jours pour les primeurs et autres, sous peine d'exclusion temporaire, afin de prévenir les salissures au sol. Après avoir constaté l'absence de protection au sol sur l'emplacement de M. C, le maire de la commune l'a informé, par décision du 15 mars 2023, de son exclusion des marchés de la commune du 21 au 31 mars 2023. Par la requête enregistrée sous le n° 2301430, M. C demande au tribunal d'annuler la décision du maire du 15 mars 2023. Par la requête enregistrée sous le n° 2303637, M. C demande au tribunal de condamner la commune de Cagnes-sur-Mer à lui verser la somme totale de 15 650 euros en réparation de ses préjudices. 
 2. Les requêtes n° 2301430 et n° 2303637 de M. C présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 3. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par Mme Pierrette Alberici, conseillère déléguée au domaine public. Par un arrêté municipal n° 2020/0716 du 10 juillet 2020, affiché en mairie, Mme A a reçu délégation du maire de la commune de Cagnes-sur-Mer à l'effet de signer notamment les actes relatifs au domaine public - foires et marchés. Par suite, le moyen tiré du vice d'incompétence doit être écarté comme manquant en fait. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : /()/ 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; /() ". 
 5. En l'espèce, la mesure litigieuse constitue une mesure de police soumise au respect du principe du contradictoire. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. C a été mis à même de présenter ses observations préalablement à la décision d'exclusion litigieuse. Si par un courrier du 10 mars 2023, le requérant a été informé que l'absence de protection au sol avait été constatée sur son stand et qu'en cas de récidive une mesure de suspension pour une durée de deux semaines serait prise à son encontre sans préavis, cette lettre ne peut être regardée comme répondant aux exigences du contradictoire. Dans ces conditions, le principe du contradictoire n'a pas été respecté. Par suite, la décision est entachée d'un vice de procédure qui a privé M. C d'une garantie. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " I.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement prévue par cet article. / () ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " I.- Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : /()/ 2° Les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police. En sont toutefois exclues : / -celles relatives à la circulation et au stationnement, à l'exception des sanctions prises en application de l'article L. 2212-2-1 ; / -celles relatives à l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent ; /() ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée du 15 mars 2023 portant exclusion temporaire constitue une mesure de police prise sur le fondement de la méconnaissance de l'obligation pour les commerçants d'installer des protections au sol. Il ressort également des pièces du dossier que cette obligation est prévue à l'article 19 de l'arrêté municipal n° 1498/2015 du 20 novembre 2015 portant règlement unique des marchés non-couverts de Cagnes-sur-Mer. La décision du 12 décembre 2022 doit donc être regardée comme un rappel de l'obligation prescrite par l'arrêté du 20 novembre 2015. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que la décision du 12 décembre 2022 n'est pas exécutoire pour défaut de transmission à la préfecture. Le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée du 15 mars 2023 doit donc être écarté.  
 8. En quatrième lieu, le respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté d'entreprendre implique notamment que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que la mesure d'exclusion est prévue du mardi 21 mars au vendredi 31 mars inclus, soit une durée de 11 jours, ce qui représente une exclusion effective de 6 jours, dès lors que M. C exerce son activité les mardi, jeudi et vendredi. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'atteinte au principe de la liberté d'entreprendre doit être écarté.  
 10. En cinquième lieu, si le requérant soutient que l'obligation d'entretien et de nettoyage incombe à la commune, l'obligation d'installer des protections au sol, laquelle repose sur tous les commerçants, n'entraine aucune rupture d'égalité devant les charges publiques. Le moyen doit donc être écarté. 
 11. En sixième lieu, aux termes du chapitre IV - Transport de l'annexe II du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires : " 1. Les réceptacles de véhicules et/ou conteneurs servant au transport des denrées alimentaires doivent être propres et en bon état d'entretien de manière à protéger les denrées alimentaires contre toute contamination et doivent, en cas de besoin, être conçus et construits de manière à pouvoir être convenablement nettoyés et/ou désinfectés. / 2. Ces réceptacles de véhicules et/ou de conteneurs doivent être réservés au transport de denrées alimentaires si celles-ci sont susceptibles d'être contaminées par des chargements d'autre nature. / 3. Lorsque des réceptacles de véhicules et/ou conteneurs sont utilisés pour transporter d'autres produits en plus des denrées alimentaires ou pour transporter différentes denrées alimentaires en même temps, les produits doivent, au besoin, être séparés efficacement. / 4. Les denrées alimentaires en vrac à l'état liquide, granulaire ou poudreux doivent être transportées dans des réceptacles et/ou conteneurs/citernes réservés au transport de denrées alimentaires. Sur les conteneurs doit figurer une mention clairement visible et indélébile, dans une ou plusieurs langues de la Communauté, relative à leur utilisation pour le transport de denrées alimentaires, ou la mention " Uniquement pour denrées alimentaires ". / 5. Lorsque des réceptacles de véhicules et/ou conteneurs ont été utilisés pour transporter des produits autres que des denrées alimentaires ou pour transporter des denrées alimentaires différentes, un nettoyage efficace doit être effectué entre deux chargements pour éviter le risque de contamination. / 6. Les denrées alimentaires chargées dans des réceptacles de véhicules et/ou conteneurs doivent être placées et protégées de manière à réduire au maximum le risque de contamination. 7. Si cela est nécessaire, les réceptacles de véhicules et/ou conteneurs servant au transport de denrées alimentaires doivent être aptes à maintenir les denrées alimentaires à des températures appropriées et permettre le contrôle desdites températures ". 
 12. Il ne résulte pas de ces dispositions, ainsi que le soutient à tort le requérant, que les véhicules et les conteneurs servant aux transports de denrées alimentaires doivent être exclusivement utilisés pour le transport de denrées alimentaires. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'annexe II du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires doit être écarté. 
 13. En septième lieu, le requérant n'établit pas que la décision litigieuse serait entachée d'un détournement de pouvoir. Le moyen doit donc être écarté.  
 14. En huitième et dernier lieu, au regard de ce qui a été dit au point 9, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mesure d'exclusion présenterait un caractère disproportionné. Le moyen doit donc être écarté.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à demander l'annulation de la décision du maire de la commune de Cagnes-sur-Mer du 15 mars 2023 au seul motif tiré du vice de procédure pour méconnaissance du principe du contradictoire.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 16. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.  
 17. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, dans le cadre d'une procédure régulière. 
 18. Il est constant que le requérant a été averti de l'obligation d'installer des protections au sol par courrier du 12 décembre 2022, sous peine d'exclusion temporaire. Il est également constant que par une lettre du 10 mars 2023, le maire de la commune a informé M. C qu'il avait été constaté que son emplacement était dépourvu de protection au sol. Enfin, le requérant ne conteste pas la matérialité des faits sur lesquels est fondée la décision attaquée du 15 mars 2023. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Cagnes-sur-Mer aurait, dans le cadre d'une procédure régulière, pu prononcer une exclusion temporaire d'une durée au moins équivalente à 11 jours et donc prendre la même décision. Par suite, les préjudices allégués ne peuvent être regardés comme la conséquence de la méconnaissance du principe du contradictoire dont est entachée la décision du 15 mars 2023. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. C doivent être rejetées.  
 Sur les dépens : 
 20. La présente instance n'a donné lieu à aucun dépens. Dès lors, les conclusions présentées à ce titre par le requérant sont sans objet et doivent donc être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cagnes-sur-Mer une somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 22. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme réclamée par la commune de Cagnes-sur-Mer soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du maire de la commune de Cagnes-sur-Mer du 15 mars 2023 est annulée. 
 Article 2 : La commune de Cagnes-sur-Mer versera à M. C une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Cagnes-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 25 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. d'Izarn de Villefort, président, 
 Mme Duroux, première conseillère,  
 Mme Sandjo, conseillère,  
 assistés de Mme Bertolotti, greffière.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 G. DUROUX 
 Le président, 
 signé 
 P. d'IZARN de VILLEFORTLa greffière, 
 signé 
 C. BERTOLOTTI 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef 
 Ou par délégation, le greffier 
 2,2303637