TA30 · 1ère Chambre — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 avril 2023 et 9 octobre 2024, M. A D, M. B D et Mme C D, représentés par Me Cretin, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ; 
 2°) subsidiairement, d'annuler, en tant qu'elle classe les parcelles AW 309 à 314 en éléments de paysage et écologiques à protéger au titre des articles L.151-19 et L.151-23, la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération a été prise au terme d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles R.153-20 et R.153-21 du Code de l'urbanisme ; 
 - le classement des parcelles cadastrées AW n°309 à 314 en tant qu'éléments de paysage et écologiques à préserver au titre des articles L.151-19 et L.151-23 du Code de l'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 août 2024, la commune d'Avignon, représentée par Me Mouakil, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pumo,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Wattrisse, avocate des requérants, 
 - et les observations de Me Mouakil, avocat de la commune d'Avignon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la présente requête, Ms D et Mme D demandent au tribunal d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2.  En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-12 du même code dispose, à son premier alinéa, que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (). ". 
 3. D'une part, il résulte des dispositions citées au point 2 que les convocations aux réunions du conseil municipal de la commune d'Avignon doivent être envoyées aux conseillers communautaires en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de la commune d'Avignon ont été convoqués à la séance du 25 février 2023 par un courriel qui leur a été adressé le dimanche 19 février 2023, dans le délai de cinq jours francs fixé par les dispositions de l'article L. 2121-12 précité. 
 4. D'autre part, il résulte de ces mêmes dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121 13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 5. En l'espèce, la commune d'Avignon établit que la convocation dématérialisée des conseillers municipaux comprenait un lien de téléchargement leur permettant d'accéder à l'ordre du jour de la séance, à l'entier dossier de PLU à réviser ainsi qu'aux projets de délibération. Le projet de délibération approuvant la révision du PLU inclut une synthèse explicative du maire de nature à permettre aux conseillers municipaux d'appréhender le contexte et de mesurer les implications de la révision envisagée. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. 
 6. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés. 
 7. En deuxième lieu, selon l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21. Aux termes des dispositions de l'article R. 153-21 auquel il est renvoyé : " tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois () en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 
 8. Ces dispositions sont relatives au caractère exécutoire de la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme de sorte que les conditions de sa publication sont sans influence sur sa légalité. Le moyen tiré de leur méconnaissance doit donc être écarté comme inopérant. 
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. (). ". Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. () Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ". 
 10. L'un et l'autre de ces articles permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 
 11. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme d'Avignon comprend une annexe relative aux éléments de patrimoine à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Les campagnes et mas font ainsi l'objet d'un paragraphe A2 qui souligne que " cette catégorie est largement représentée dans les zones agricoles, en particulier autour de Montfavet et sur l'île de la Barthelasse. ". L'intérêt historique de cette catégorie y est mis en avant puisqu'il est énoncé que " ce patrimoine témoigne d'un pan de l'histoire socio-culturelle d'Avignon, celle de la prospérité de l'élite avignonnaise ou religieuse à travers les siècles. Certains de ces bâtiments ont appartenu à des membres de la noblesse ou à des personnalités locales (). " Leur intérêt architectural et urbain est aussi mis en exergue dans ce paragraphe qui énonce que " le type " Campagnes et Mas " présente une occupation du territoire caractéristique et à forte valeur paysagère : - une allée conduit à l'édifice, bordée d'alignements d'arbres à haute tige ; - un jardin pouvant atteindre les dimensions d'un parc, situé aux abords immédiats de l'édifice, souvent clos d'un mur de haute taille ; - au sein du jardin ou du parc, des bassins, des fontaines ou tout autres édicules peuvent prendre place ; la majorité des bâtiments présente une architecture soignée (façades ordonnées, modénatures ). ". Le document précise en outre que " ce patrimoine bâti est menacé de : - disparition, tant les bâtiments que leurs parcs d'accompagnement, par méconnaissance de la valeur patrimoniale et sous la pression de l'urbanisation ; - disparition des caractéristiques architecturales spécifiques de cette typologie bâtie, par méconnaissance de ces éléments ; - risques de dénaturation renforcés dans le cadre des opérations d'amélioration de l'habitat ". 
 12. D'une part et en ces termes, le rapport de présentation fait bien état de motifs d'ordre historique ou architectural pour justifier l'identification et la localisation d'éléments de paysage à protéger, conserver, mettre en valeur ou requalifier au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Les requérants ne contestent pas utilement que le mas et les parcelles concernées par la détermination des éléments de patrimoine à protéger (EPP) présentent les caractéristiques historiques et patrimoniales énoncées au point précédent et contrairement à ce qu'ils soutiennent, la circonstance que d'autres parcelles, avoisinantes et similaires, n'aient pas fait l'objet d'un tel classement, n'est pas déterminante dans la mesure où l'appréciation du classement en EPP s'effectue à l'échelle des parcelles concernées. 
 13. D'autre part, le classement en zone EPP de leurs parcelles, rendues désormais inconstructibles pour leurs parties non bâties quand bien même ces dernières se situent en zone urbanisée, s'inscrit  pleinement dans le parti pris opéré par les auteurs du règlement du plan local d'urbanisme dont l'objectif affiché consiste, notamment, à " conserver le caractère du bâti ancien (), ce qui implique que " la construction architecturale, la forme urbaine ou le contexte paysager sont dans leur volumétrie et leur composition d'origine. ". Dès lors qu'aucune pièce du dossier ne tend à établir que les objectifs poursuivis pourraient être atteints sans classer les parcelles concernées en zone EPP, l'identification de ces parcelles parmi les éléments de paysage à protéger au sens des dispositions précitées, dont le caractère disproportionné pour atteindre l'objectif affiché n'est pas établi, ne repose pas sur une erreur manifeste d'appréciation.  
 14. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à contester la légalité de la délibération du 25 février 2023 portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme communal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Avignon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants à ce titre. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme sollicitée par la commune d'Avignon sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de Ms et Mme D est rejetée. 
 Article 2 :  Les conclusions présentées par la commune d'Avignon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D et à la commune d'Avignon. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025 où siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Pumo, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 J. PUMO 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.