TA06 · 3ème Chambre — 12 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
Par une requête, enregistrée le 29 mars 2023, M. et Mme A..., représentés par Me Carles, demandent au tribunal :  
 
1°) d’annuler, à titre principal, l’arrêté du 27 juin 2022 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation de la commune d’Antibes Juan-Les-Pins, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux et à titre subsidiaire, ces mêmes décisions en tant qu’elles classent la parcelle CS 181 en zone rouge R3 ;   
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
Ils soutiennent que :  
l’arrêté litigieux du 27 juin 2022 méconnaît les dispositions de l’article R. 562-6 du code de l’environnement ;  
il méconnaît l’article R. 123-8 du code de l’environnement, le dossier d’enquête publique étant incomplet, insuffisant et inintelligible ;  
le rapport d’enquête est insuffisamment motivé et méconnaît les dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;  
le classement de la parcelle CS 181 en zone rouge R3 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2025, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
La commune d’Antibes Juan-Les-Pins a présenté des observations, enregistrées le 13 janvier 2025 par lesquelles elle s’en remet à la défense présentée par le préfet des Alpes-Maritimes.  
 
Par ordonnance du 17 juin 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 17 juillet 2025 à 12h00.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de l’environnement ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Sorin, rapporteur,  
- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public. 
  
   
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. et Mme A... sont propriétaires de la parcelle cadastrée CS 181 située 7 rue Félon à Antibes Juan-Les-Pins. Par un arrêté du 27 juin 2022, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels d’inondations de la commune d’Antibes-Juan-Les-Pins. M et Mme A... ont formé un recours gracieux reçu le 24 août 2022, qui a fait l’objet d’une décision implicite de rejet. Par leur requête, M et Mme A... demandent à titre principal l’annulation de cet arrêté, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux dans leur ensemble et, à titre subsidiaire, leur annulation en tant que leur parcelle est classée en zone rouge R3.   
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, (…) ». Aux termes des dispositions de l’article R. 562-2 du même code : « (…) Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations. ».  
 
3. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes a prescrit la révision du plan de prévision des risques naturels d’inondations de la commune d’Antibes Juan-Les-Pins par arrêté du 5 décembre 2017 pour une période de trois ans, prolongée pour une durée de 18 mois par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 23 septembre 2020. Toutefois, le délai d’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles prévu par les dispositions précitées du code de l’environnement n’est pas prescrit à peine de nullité. Il s’ensuit que, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant.   
 
4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement : « Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsque le projet fait l'objet d'une évaluation environnementale : / a) L'étude d'impact et son résumé non technique, ou l'étude d'impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l'article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique ; / (…) 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / (…) ». 
 
5. D’autre part, aux termes de l’article R. 562-3 du code de l’environnement : « Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances. S'agissant des aléas débordement de cours d'eau et submersion marine, sont intégrées à cette note de présentation les cartes suivantes : / a) La carte de l'aléa de référence mentionnée à l'article R. 562-11-4 ; / b) La carte de l'aléa à échéance 100 ans mentionnée à l'article R. 562-11-5 dans le cas de l'aléa submersion marine. / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ». Aux termes de l’article L. 562-1 du même code : « I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / (…) ».  
 
6. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de cette enquête publique que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.  
 
7. Tout d’abord, il ressort des pièces du dossier que l’autorité environnementale a par son avis du 14 juin 2017, dispensé le projet de révision du plan litigieux d’évaluation environnementale. Dans ces conditions, en application des dispositions du a du 1° de l’article R. 123-8 précité, le dossier d’enquête publique n’avait pas à intégrer une étude d’impact et son résumé non technique.   
 
8. En outre, si les requérants soutiennent que le dossier ne contenait pas d’inventaire du patrimoine culturel sur la commune, aucune disposition législative ni réglementaire n’impose de faire figurer le patrimoine culturel du territoire dans le dossier d’enquête publique.  
 
9. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la procédure de concertation et de participation, que la résidence « Le Juana » et sa transparence hydraulique ont bien été intégrées dans les études soumises lors de l’enquête. Par suite, les requérants ne peuvent se fonder sur l’absence de prise en compte de cet élément pour soutenir que le dossier d’enquête publique serait insuffisant.  
 
10. Enfin, les requérants pour soutenir que le dossier d’enquête publique est insuffisant et inintelligible, se prévalent du faible nombre de cotes de référence sur les plans, de l’absence d’un document unique répertoriant les cotes NGF des zones concernées par un risque ainsi que de la mention d’un débit de point de 0, 4 m3/s dans le rapport de présentation qui n‘apparaît pas sur la carte des vitesses. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les participants de l’enquête publique ont été informés par le rapport de présentation de la méthode de détermination de l’aléa puis de la définition des zones de risque en fonction des enjeux des secteurs concernés. En outre, nonobstant l’illisibilité de certaines cartes du rapport de présentation, les cartes de zonage, le lexique et les représentations sectorielles du rapport de présentation ont permis au public de connaître le niveau de hauteur de l’eau ainsi que sa vitesse d’écoulement sur les propriétés concernées par le risque inondation. Au demeurant, les côtes du nivellement général de la France sont consultables par tout intéressé, sur le site gouvernemental géoportail.  
 
11. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’incomplétude, de l’insuffisance et du manque d’intelligibilité de l’enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches. 
 
12. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (…) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. (…) ». Aux termes de l’article R. 123-19 du même code, dans sa version applicable au litige : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (…) ».  Il ressort de ces dispositions que le commissaire enquêteur n’est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique mais doit toutefois indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 
13. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a procédé d’une part, à un recensement des observations émises lors de l’enquête puis, d’autre part, à une synthèse thématique, sous la forme d’un tableau annexé à son rapport et qu’il a repris ces thèmes dans le contenu de son rapport en y apportant, pour chaque point, un avis circonstancié et personnel. Dans ces conditions, le moyen tiré d’une absence de motivation personnelle du commissaire-enquêteur doit être écarté comme manquant en fait.  
 
14. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige : « I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. / (…) ». Aux termes de l’article R. 562-3 du même code : « Le dossier de projet de plan comprend : / a) La carte de l'aléa de référence mentionnée à l'article R. 562-11-4 ; / b) La carte de l'aléa à échéance 100 ans mentionnée à l'article R. 562-11-5 dans le cas de l'aléa submersion marine. / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ».  
 
15. En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations et les tempêtes, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. 
 
16. Il ressort des pièces du dossier que, pour délimiter le zonage, le plan de prévention des risques prévisibles d’inondations de la commune d’Antibes Juan-Les-Pins se fonde sur des études hydrauliques avec modélisation, qui ont déterminé l’aléa inondation à partir de deux critères que sont la hauteur d’eau et sa vitesse d’écoulement. Cet aléa a ensuite été croisé avec les enjeux, ces derniers tenant compte de la présence d’établissements vulnérables et des contextes urbains, rassemblées en trois zones dont les centres urbains.  
 
17. Tout d’abord, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du classement de leur parcelle en zone urbaine du plan local d’urbanisme de la commune, lequel est sans incidence sur le classement en zone rouge R3 par le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation. En outre, il ressort des pièces du dossier qu’un aléa fort localisé en centre urbain, qui suppose une continuité bâtie et une densité importante, induit un classement de la parcelle concernée en zone rouge R3. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soulever l’existence de constructions à proximité pour remettre en cause le classement en zone rouge R3 de leur parcelle. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que la modélisation sur la parcelle des requérants aboutit à une hauteur d’eau maximale de 2 mètres, correspondant, dans la caractérisation de l’aléa inondation, à un aléa fort, quelle que soit la vitesse d’écoulement des eaux fixée, selon le rapport de présentation à un débit de 0, 4 m3/s pour le nœud d’injection « Ho 09 » situé à proximité de la propriété de M. et Mme A.... Si les requérants soutiennent que ce classement n’a pas pris en compte la transparence hydraulique du bâtiment « Le Juana », ainsi qu’il a été indiqué au point 9 du présent jugement, la transparence hydraulique du bâtiment « Le Juana » a été intégré aux études avec comme conséquence de faire diminuer les cotes de référence d’une vingtaine de centimètres, mais sans avoir de conséquence sur le classement des parcelles en zone R3 selon la modélisation retenue par les auteurs du plan. Enfin, bien que la crue du 3 octobre 2015 n’ait pas impacté la rue Félon, il ressort des pièces du dossier que l’appréciation du bassin versant de St-Honorat s’est faite par comparaison avec le bassin versant de Roquebillière à Cannes, dont les caractéristiques sont similaires au bassin de St-Honorat et qui a été concerné par l’orage du 3 octobre 2015, dont la pluviométrie ce jour-là a été étudié. L’absence d’impact des intempéries du 3 octobre 2015 sur la rue Félon est donc sans incidence sur la détermination par le préfet de l’aléa et par suite du zonage affectant la parcelle de la requérante. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation qu’aurait commise le préfet en classant la parcelle cadastrée CS 181 en zone R3 du le plan de prévention des risques prévisibles d’inondation de la commune d’Antibes Juan-Les-Pins doit être écarté.  
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 27 juin 2022 approuvant la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondations de la commune d’Antibes, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux dirigé contre cet arrêté, doivent être rejetées à titre principal comme à titre subsidiaire.  
 
 
 
Sur les frais du litige :  
 
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qui soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. 
  
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.  
 
Copie en sera adressée à la commune d’Antibes Juan-Les Pins.  
 
Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Thobaty, président,  
Mme Sorin, première conseillère, 
Mme Raison, première conseillère, 
assistés de M. Baaziz, greffier. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le novembre 12 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
signé 
G. SORIN 
Le président, 
signé 
G. THOBATY 
 
 
Le greffier, 
 
signé 
 
A. BAAZIZ 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.  
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
Ou par délégation, la greffière,