TA13 · 4ème Chambre — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 février 2023 et 31 octobre 2024, la société par actions simplifiée (SAS) TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 25 août 2022 par lequel le maire de la commune de Ventabren s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée en vue de la construction d'un pylône de télécommunication au lieu-dit " Château noir ", ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Ventabren, à titre principal, de lui délivrer un certificat provisoire de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme visant la déclaration préalable, dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, et à titre subsidiaire, de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à cette déclaration préalable dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Ventabren la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable ; 
 - l'arrêté est insuffisamment motivé ; 
 - il méconnait le principe du contradictoire ; 
 - il méconnait l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des articles R. 111-3 et L. 111-11 du code de l'urbanisme est infondé ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance l'article R.111-27 du code de l'urbanisme est infondé ; 
 - la demande de substitution de motifs invoquée par la commune n'est pas fondée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2024, la commune de Ventabren, représentée par Me Passet, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article 
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé ; 
 - elle est fondée à solliciter des substitutions de motifs tirées du risque incendie en méconnaissance des articles 9.3 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ventabren et R. 111-2 du code de l'urbanisme, du risque électromagnétique, de la méconnaissance des articles L. 2231-7 et R. 2231-7 du code des transports, et l'absence de qualité de la société TDF pour déposer la déclaration préalable. 
 La clôture de l'instruction a été fixée le 3 novembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Guionnet Ruault, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Trébuchet, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lerouge de Guerdavid, représentant la société TDF, et de Me Passet, représentant la commune de Ventabren.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 25 août 2022, dont la société TDF demande l'annulation, le maire de la commune de Ventabren s'est opposé à la demande de déclaration préalable pour l'installation d'un pylône treillis supportant les antennes relais de téléphonie mobile de l'opérateur Free Mobile, ainsi que les baies techniques nécessaires à leur fonctionnement sur des parcelles situées lieu-dit " Château noir ". Par une ordonnance n° 2301547 du 21 mars 2023, la juge des référés a suspendu l'exécution des effets de l'arrêté du 25 août 2022 et a enjoint au maire de la commune de Ventabren de délivrer à la société TDF, dans l'attente du jugement au fond, l'attestation de décision de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance. Par un arrêté du 24 avril 2023, la commune de Ventabren a pris une décision de non-opposition à la déclaration préalable sollicitée.  
 Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que la société TDF a formé son recours gracieux dans le délai de recours contentieux à destination de la commune de Ventabren et qu'il a été notifié le 24 octobre 2022 auprès de la mairie d'Eguilles, commune voisine, et le 4 novembre 2022 auprès de la mairie de Ventabren. Si la commune de Ventabren fait valoir que le recours gracieux à l'encontre de l'arrêté du 25 août 2022 est tardif, la société TDF a effectué les diligences nécessaires en temps utile, de sorte à ce que la notification tardive du recours gracieux ne peut être imputée qu'à une erreur d'acheminement de la part des services postaux. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite " loi Elan " : "  A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. Au plus tard le 30 juin 2022, le Gouvernement établit un bilan de cette expérimentation. "  
 4.  D'autre part, selon l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " L'article R. 423-23 du même code dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 424-1 de ce même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-10 de ce code : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique ". Il résulte de ces dispositions qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable naît au terme du délai imparti, qui n'est pas un délai franc, à l'administration pour l'instruction de la demande en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration dans ce délai ou d'une demande de pièces complémentaires prorogeant le délai d'instruction.  Il résulte également des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l'urbanisme que le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la demande de déclaration préalable a été déposée auprès des services de la commune de Ventabren le 4 juillet 2022 et que par un courrier du 12 juillet 2022 la commune a sollicité la production d'une pièce complémentaire relative aux dispositifs en place pour la défense incendie. Toutefois, cette pièce ne figure pas au nombre de celles requises par les articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme pour déposer un dossier de demande de déclaration préalable. Dans ces conditions, le délai d'instruction d'un mois laissé à l'administration n'a pas été ni interrompu, ni modifié par la demande illégale du 12 juillet 2020 et la société TDF pouvait se prévaloir d'une décision tacite de non-opposition à sa demande de déclaration préalable à compter du 4 août 2022. Par suite, l'arrêté du 25 août 2022 doit être regardé comme le retrait de la décision tacite de non-opposition. Le projet litigieux, consistant en la réalisation d'un pylône treillis d'antennes relais et d'équipements techniques rentre dans le champ d'application des travaux visées par les dispositions visées au point 3. Ainsi, la décision tacite de non-opposition à ces travaux intervenue à compter du 4 août 2022 ne pouvait faire l'objet d'un retrait et l'arrêté du 25 août 2022 est entaché d'une erreur de droit.  
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'arrêté du 25 août 2022 doit être analysé comme une décision de retrait et il ne ressort d'aucune pièce du dossier que celui-ci ait été précédé d'une procédure contradictoire préalable. Le moyen doit, par suite, être accueilli.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. " Aux termes de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire () exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction (), notamment en ce qui concerne () l'alimentation en () électricité (). / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. () / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public () de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux () d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures () ".  
 8. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 9. Si la commune de Ventabren se prévaut d'un avis rendu par Enedis le 2 août 2022 dans le cadre de l'instruction du projet, il ressort des pièces du dossier, et notamment du devis d'Enedis signé par la société requérante le 3 mars 2022, présentant davantage un caractère probant, que le projet en litige nécessite un allongement du réseau d'une longueur de 95 mètres pour un prix d'un montant total de 7 215, 84 euros. Ces travaux, d'une ampleur limitée, ne sauraient être regardés comme des travaux d'extension ou de renforcement du réseau public d'électricité. Par ailleurs leur coût est intégralement pris en charge par la société TDF. Par suite, en application des dispositions de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, le maire ne pouvait pas refuser les travaux en opposant l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme et le motif doit être censuré. 
 10. En quatrième lieu,  selon l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 11. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus d'une autorisation d'urbanisme ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient à l'autorité administrative compétente d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction pourrait, compte tenu de sa nature et de ses effets, avoir sur le site. Il est exclu de procéder, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité de l'autorisation d'urbanisme délivrée, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions ci-dessus. 
 12. En l'espèce, le terrain d'assiette du projet se situe au sein d'une zone naturelle au sens du règlement du PLU, d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique et à proximité d'une zone Natura 2000 mais également à proximité immédiate de la ligne à grande vitesse, d'une infrastructure technique et de deux pylônes, faisant ainsi perdre au secteur son caractère naturel. Il ressort des pièces du dossier que la bastide du Château noir, un bâtiment remarquable, se situe à plus de 200 mètres du projet et la commune n'établit pas la covisibilité avec le projet. Dans ces conditions, le projet qui prévoit la construction d'un pylône d'une hauteur de 20 mètres dans une couleur vert olive s'intégrera harmonieusement avec les infrastructures techniques environnantes. Par suite, la société est fondée à soutenir que le maire de la commune de Ventabren a fait une inexacte application des dispositions précitées et le motif peut être censuré. 
 13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés n'est susceptible, en l'état de l'instruction, d'entraîner l'annulation de l'arrêté en litige.  
 Sur la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune : 
 14. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 15. La commune de Ventabren oppose en cours d'instance des nouveaux motifs tirés de de la méconnaissance de l'article 9.3 des dispositions générales du règlement du PLU de Ventabren, de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en ce qui concerne l'existence d'un risque incendie, des articles L. 2231-7 et R. 2231-7 du code des transports, de l'existence d'un risque lié aux ondes électromagnétiques et de l'absence de qualité de la société TDF pour déposer le dossier de demande préalable. 
 16. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que la décision attaquée doit être regardée comme une décision de retrait, qui ne pouvait légalement être prise, pour quelque motif que ce soit. Par suite, la substitution de motifs demandée n'est pas de nature à régulariser la décision illégale. Il s'ensuit que la substitution de motifs demandée par la commune ne peut qu'être écartée. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la société TDF est fondée à demander l'annulation des décisions litigieuses.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 24 avril 2023 le maire de la commune de Ventabren ne s'est pas opposé aux travaux, objet de la déclaration préalable sollicitée par la société TDF. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société sont devenues sans objet.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société TDF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Ventabren sur ce fondement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros à verser à la société sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 25 août 2022 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux sont annulés.  
 Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'injonction présentées par la société TDF.  
 Article 3 : La commune de Ventabren versera à la société TDF la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Ventabren sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée TDF et à la commune de Ventabren. 
 Délibéré après l'audience du 16 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Pecchioli, président, 
 M. Cabal, conseiller,  
 M. Guionnet Ruault, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 A. GUIONNET RUAULT 
   
 Le président, 
 Signé 
 J.-L. PECCHIOLILa greffière, 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,