TA86 · 1ère chambre — 28 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 13 juin 2023, 21 septembre 2023 et 15 décembre 2023, et par un mémoire non communiqué enregistré le 26 janvier 2024, la société civile immobilière (SCI) Immobilière Pallice Palace, représentée par Me Baudry, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
d’annuler l’arrêté du 3 février 2023 par lequel le maire de La Rochelle  
(Charente-Maritime) a refusé de lui délivrer le permis de construire modificatif portant sur l’affectation d’une surface de plancher de 490 m2 à la sous-destination « restauration » et l’aménagement de vingt places de stationnement supplémentaires pour son projet situé 162 B boulevard Emile Delmas, ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ; 
d’enjoindre au maire de La Rochelle de lui délivrer le permis de construire modificatif sollicité dans un délai de quinze jours courant à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande ; 
de mettre à la charge de la commune de La Rochelle une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
par sa demande de permis de construire modificatif, elle a entendu rectifier l’erreur matérielle contenue dans le formulaire Cerfa de la demande de permis initial, qui ne mentionnait aucune surface de plancher dédiée à la sous-destination « restauration » alors que les éléments du dossier établissent que le projet consiste en une activité de restauration ouverte au public ; 
les constructions relevant de la sous-destination « restauration » sont autorisées dans la zone UXd, dans laquelle est situé le terrain d’assiette du projet, selon le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération de La Rochelle ;  
conformément à l’article 1.8 des dispositions communes à toutes les zones du règlement, le projet en litige prévoit le rajout d’une place de stationnement par tranche de 55 m2 de surface de plancher des constructions relevant de la sous-destination « bureau », d’une place pour 20m2 de salle de restauration et de trois places de stationnement pour les constructions à usage d’ « entrepôt » dont la surface de plancher est supérieure à 200 m2, afin d’obtenir un total de soixante-huit places de stationnement ; ces dispositions ne requièrent pas l’aménagement de places de stationnement dédiées aux visiteurs ni aux livraisons ; 
l’accès menant jusqu’au parc de stationnement, d’une longueur inférieure à 60 mètres, ne constitue pas une « voie interne de desserte » au sens du règlement du PLUi, de sorte que le projet litigieux ne peut être regardé comme ayant pour effet de restreindre la largeur d’une voie interne de desserte ; en tout état de cause, le projet n’entraîne pas de modification de cette voie ;  
le motif tenant à la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ; l’étude de sûreté et de sécurité publique a bien pris en compte les flux engendrés par la présence d’un restaurant ouvert au public ; le  
compte-rendu de la sous-commission départementale de sécurité publique du 31 août 2021 et le procès-verbal de la sous-commission de sécurité contre les risques d’incendie dans les établissements recevant du public du 14 septembre 2021 font apparaître les effectifs pris en compte, de 1 435 personnes ; le projet litigieux a tenu compte du risque de nuisance sonore, notamment de par l’isolation phonique renforcée des bâtiments ; 
le maire de La Rochelle ne pouvait se fonder sur l’avis défavorable émis par l’architecte des bâtiments de France (ABF) dès lors que celui-ci a estimé que le dossier n’était pas complet et qu’il ne pouvait, en l’état du dossier, exercer sa compétence sans qu’aucune demande de pièces complémentaires ne lui ait été transmise ; le dossier de demande de permis de construire modificatif était donc réputé complet en application de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme ; 
les aménagements projetés par le permis de construire modificatif sont situés en dehors du périmètre de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) de La Rochelle, de sorte que l’ABF n’avait, en tout état de cause, pas à être consulté. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 septembre 2023, 19 octobre 2023 et 16 janvier 2024, la commune de La Rochelle, représentée par Me Brossier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Immobilière Pallice Palace en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
l’arrêté contesté peut également être fondé sur les motifs tirés de ce que le projet méconnaît l’article 1.8 des dispositions générales du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle compte tenu, d’une part, du nombre insuffisant de places de stationnement affectées au restaurant ouvert au public et, d’autre part, de l’absence de places de stationnement réservées pour les visiteurs ainsi que pour les véhicules de livraison ; enfin, la création des places de stationnement supplémentaires a pour effet de restreindre la largeur de la voie interne de desserte du parking, qui présente, par conséquent, une largeur inférieure à 5,5 mètres, en méconnaissance de ces dispositions ; 
les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
 
 
 
 
Vu : 
les autres pièces du dossier ; 
l’ordonnance n° 2301599 du 6 juillet 2023 par laquelle le juge des référés a rejeté la requête de la SCI Immobilière Pallice Palace tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 3 février 2023 jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. 
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code du patrimoine ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
le rapport de Mme A..., 
les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,  
et les observations de Me Raux, représentant la SCI Immobilière Pallice Palace et de Me Brossier, représentant la commune de La Rochelle. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 17 juin 2021, la société civile immobilière (SCI) Immobilière Pallice Palace a déposé auprès de la commune de La Rochelle (Charente-Maritime) une demande de permis de construire pour un projet d’installation d’une société de communication et d’évènementiel sur un terrain situé 162 B boulevard Emile Delmas, consistant en la réhabilitation des deux grandes nefs existantes sur le site « en lieux de travail, de restauration et de services internes à l’entreprise », en la transformation de la troisième nef en « cour jardin à ciel ouvert agrémentée d’un bassin », le quatrième bâtiment accueillant des ateliers et espaces de travail. Le tableau présenté au point 5.5 du formulaire Cerfa, concernant la destination des constructions, fait apparaître une surface totale de bureaux de 3 107,35 m² et une surface totale d’entrepôt de 1 789,38 m². Au point 5.7, est mentionnée la réalisation de quarante-huit places de stationnement sur une surface de 1 450 m². Par un arrêté du 15 octobre 2021, le maire de La Rochelle a délivré à la SCI Immobilière Pallice Palace le permis de construire sollicité. Cette dernière a ensuite demandé, le 16 novembre 2022, la délivrance d’un permis de construire modificatif ayant pour objet la « ré-attribution d’environ 490 m² en restauration, surfaces initialement qualifiées en bureaux » et la création de vingt places de stationnement supplémentaires. Par un arrêté du 3 février 2023, le maire de La Rochelle a refusé de délivrer le permis de construire modificatif sollicité et a, par une décision du 17 mai 2023, rejeté le recours gracieux présenté par la SCI Immobilière Pallice Palace le 28 mars 2023. La SCI Immobilière Pallice demande l’annulation de ces décisions.  
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
Pour refuser de délivrer le permis de construire modificatif sollicité à la SCI Immobilière Pallice Palace, le maire de La Rochelle s’est fondé, d’une part, sur la circonstance que ce permis, qui a pour objet la modification de l’affectation d’une partie de la surface de plancher et l’aménagement de places de stationnement supplémentaires, ne se borne pas à rectifier l’erreur matérielle dont serait entaché l’arrêté du 15 octobre 2021 délivrant le permis de construire initial et, d’autre part, sur le fait qu’il méconnaît, compte tenu des nuisances engendrées, les dispositions de la zone UX du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle ainsi que celles de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Enfin, le maire, qui a visé, l’avis défavorable émis par l’architecte des Bâtiments de France, doit être regardé comme ayant également fondé son refus de délivrer le permis de construire modificatif sollicité sur cet avis. 
En premier lieu, il ressort du point 5.2 du formulaire Cerfa de demande de permis de construire que le projet consiste, notamment en la réhabilitation des deux grandes nefs existantes sur le site « en lieux de travail, de restauration et de services internes à l’entreprise » et du point 5.5 que la surface de plancher totale est répartie entre les destinations « bureaux » et « entrepôt ». Il ressort, par ailleurs, de la notice que « L’opération prévoit l’installation d’une société de communication rochelaise au rayonnement international orientée sur l’évènementiel, fédérant un cluster d’entreprises liées à cette activité sur le même site. L’ensemble des espaces est dédié à l’activité de l’entreprise. Ils sont constitués par un espace business multifonction, une offre de restauration qui fait partie du concept même du lieu (…). » et du compte-rendu de la  
sous-commission départementale de sécurité publique du 31 août 2021 que « l’ensemble des espaces est dédié à l’activité de l’entreprise ». Il en résulte que, en l’absence d’indication, dans le dossier de demande de permis de construire, que ce restaurant serait ouvert au public, le maire de la Rochelle doit être regardé comme ayant, par l’arrêté du 15 octobre 2021, autorisé la création d’un espace de restauration accessoire aux bureaux aménagés sur le site et dédiés aux employés présents sur le site. Il s’ensuit que, par le projet litigieux, la SCI Immobilière Pallice Palace a demandé non la rectification d’une simple erreur matérielle entachant le permis de construire initial mais le changement de destination d’une partie de la surface de plancher du projet, relevant désormais de la sous-destination « restauration ». 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » 
Selon le règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle : « La zone UX est destinée à recevoir des activités issues des destinations : - autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire (industrie, bureau, entrepôt) ; - commerce et activités de service (commerce de gros et activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, restauration, hébergement hôtelier et touristique) ; - équipements d’intérêt collectif et services publics. Le tissu de la zone UX se caractérise par une concentration de bâtiments d’activités édifiés généralement dans le cadre d’opérations d’ensemble et implantés en recul des voies de desserte et entourés de parcs de stationnement ou d’aires de stockage et de manœuvres. » et le secteur UXd, dans lequel est situé le terrain d’assiette du projet, regroupe les : « espaces d’interface en frange des quartiers résidentiels ou de secteurs agricoles et dont les activités implantées doivent générer de faibles nuisances. » 
Pour apprécier si les risques d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus d’autorisation sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, il appartient à l’autorité compétente en matière d’urbanisme, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. 
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé à proximité de l’établissement à vocation musicale d’une capacité de 1 200 personnes, La Sirène, au n° 111 du boulevard Emile Delmas, qui accueille notamment des concerts. La commune affirme qu’un restaurant désormais ouvert au public entraînerait un trafic supplémentaire, surtout en soirée, aux mêmes horaires que La Sirène, aggravant ainsi les nuisances sonores déjà présentes et dénoncées par le voisinage de cet établissement. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la capacité du restaurant, de 365 personnes, demeure inchangée. En outre, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est desservi par un boulevard, à double voie, qui pourra supporter l’augmentation du trafic résultant de l’ouverture de l’espace restauration au public. La commune n’établit pas la réalité des difficultés alléguées sur le site, quant à la circulation piétonne et automobile. Par ailleurs, le pétitionnaire s’est engagé, lors du dépôt du permis de construire, à ne pas organiser de soirées particulières lors des concerts programmés par l’établissement La Sirène. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’affectation d’une partie de la surface de plancher du projet à la sous-destination « restauration » et la création de vingt places de stationnement supplémentaires seraient de nature à engendrer des nuisances sonores dépassant celles normalement admissibles dans un secteur urbain. Par suite, en refusant de délivrer le permis de construire modificatif sollicité au motif, notamment, des atteintes portées à la sécurité et salubrité publiques, le maire de La Rochelle a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. » 
Par son avis du 17 janvier 2023, l’architecte des Bâtiments de France a indiqué, qu’en l’absence des pièces exigibles en application du livre IV du code de l’urbanisme ou de pièces exploitables, il n’était pas en mesure d’exercer sa compétence et s’opposait, en l’état du dossier, à la délivrance de l’autorisation de travaux sans pour autant qu’une demande de pièces complémentaires n’ait été adressée au pétitionnaire. Dans les circonstances particulières de l’espèce, caractérisées par le fait que l’architecte des Bâtiments de France ne s’est pas prononcé sur les mérites du projet par rapport à la protection du site patrimonial remarquable concerné, le maire de La Rochelle ne pouvait régulièrement se fonder sur cet avis pour refuser de délivrer le permis de construire modificatif sollicité par la SCI Immobilière Pallice Palace.  
Il résulte de ce qui précède que l’ensemble des motifs fondant l’arrêté du 3 février 2023 sont entachés d’illégalité. 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
Dans ses écritures en défense, la commune de La Rochelle invoque de nouveaux motifs tirés de ce que le projet en litige méconnaîtrait les dispositions de l’article 1.8 des dispositions générales du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle dès lors que le projet ne prévoit pas un nombre suffisant de places de stationnement affectées au restaurant, qu’il ne prévoit pas non plus de places de stationnement réservées pour les visiteurs ni d’espace pour les véhicules de livraison et, enfin, dès lors que la création des places de stationnement supplémentaires a pour effet de restreindre la largeur de la voie interne de desserte du parking en-deçà de la largeur minimale fixée par ces dispositions à 5,5 mètres. 
Aux termes de l’article 1.8 des dispositions générales du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle : « Le stationnement des véhicules correspondant aux normes imposées pour les constructions et installations doit être assuré, en dehors des voies publiques, sur le terrain d’assiette du projet ou dans son environnement immédiat. (…) Les voies internes de desserte du parking doivent avoir une largeur minimale de 5,5 m pour permettre les circulations et manœuvres. (…) Places pour les visiteurs / Des espaces communs, facilement accessibles depuis l’espace public, seront créés afin d’accueillir les places visiteurs nécessaires à l’opération. (…) » Ces dispositions exigent la réalisation d’une place de stationnement pour 20 m2 de salle de restauration, d’une place également par tranche de 65 m2 de surface de plancher des constructions relevant de la sous-destination « bureaux » et, enfin, de trois places de stationnement pour les constructions à usage d’« entrepôt » dont la surface de plancher est supérieure à 200 m².  
Premièrement, il est constant que le projet, qui porte sur une salle de restauration d’une surface de plancher de 490,53 m2, sur des bureaux d’une surface de 2 616,82 m2 et un entrepôt d’une surface de 1 789,38 m2, prévoit l’aménagement de vingt places de stationnement supplémentaires venant s’ajouter aux quarante-huit places de stationnement réalisées conformément au permis de construire délivré le 15 octobre 2021. Dans ces conditions, sans qu’ait d’incidence la circonstance que, dans l’étude de sûreté et de sécurité jointe au dossier de demande de permis de construire, il soit indiqué que les quarante-huit places créées étaient spécifiquement affectées au personnel, la commune de La Rochelle n’est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît les dispositions précitées compte tenu du nombre insuffisant de places de stationnement projetées. 
Deuxièmement, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’opération nécessiterait, en plus des places de stationnement aménagées et projetées ainsi que cela a été dit au point précédent, la réalisation de places de stationnements dédiées aux visiteurs ni que l’espace dédié à la livraison, matérialisé sur le plan de masse joint au dossier de permis de construire, ait fait l’objet d’une modification par le permis de construire modificatif litigieux. Par suite, la commune de La Rochelle n’est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît ces dispositions à ces deux titres.  
Troisièmement, il résulte du lexique annexé au règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle qu’un accès est définit comme suit : « L’accès correspond soit à la limite donnant directement sur la voie (portail, porte de garage...), soit à l’espace tel que le porche ou la portion de terrain par lequel les véhicules pénètrent sur le terrain d’assiette du projet depuis la voie de desserte. Sont donc soumis aux dispositions du règlement : - les accès donnant directement sur la voie : portail, porte de garage… ; - les chemins d’accès raccordés sur une voie sous la forme d’une bande de terrain et d’une servitude de passage permettant l’accès à un ou des terrains en second rang, qui ne sont pas desservis directement par une voie publique. Les accès sont considérés comme des voies lorsque ces deux conditions sont réunies : - l’accès ou le chemin d’accès présente une longueur supérieure à 60 mètres mesurée depuis la voie ouverte à la circulation automobile ; - l’accès ou le chemin d’accès dessert 3 logements et plus. 
Contrairement à ce que soutient la société requérante, la voie interne de desserte du parking au sens des dispositions de l’article 1.8 des dispositions générales du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de La Rochelle est définie indépendamment de la notion de voie telle que celle-ci figure dans la définition des accès. Il ressort du plan de masse joint au dossier de demande de permis de construire modificatif que la voie implantée sur le terrain d’assiette du projet qui permet de desservir les places de stationnement projetées, qui constitue, ainsi, une voie interne de desserte du parking, présente, à plusieurs endroits, une largeur inférieure à 5,5 mètres. Il résulte de l’instruction que le maire de La Rochelle aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur ce seul motif. Il y a dès lors lieu de procéder à la substitution demandée, qui ne prive la requérante d’aucune garantie procédurale.  
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées. 
Sur les frais liés au litige : 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la SCI Immobilière Pallice Palace ainsi que par la commune de La Rochelle sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
D E C I D E : 
 
 
La requête de la SCI Immobilière Pallice Palace est rejetée. 
Les conclusions présentées par la commune de La Rochelle sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Immobilière Pallice Palace et à la commune de La Rochelle. 
 
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Julien Dufour, président, 
Mme Romane Bréjeon, première conseillère, 
M. Kevin Waton, conseiller,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2025. 
 
 
 
 
La rapporteure, 
signé 
R. A... 
 
Le président, 
signé 
         J. DUFOUR  
 
   La greffière, 
 
         Signé 
 
 
          D. BRUNET 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière, 
 
signé  
 
D. BRUNET