TA51 · Juge unique - 3ème chambre — 12 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 juillet 2023, 9, 22 et 30 janvier 2025, Mme D B, représentée par Me Boia, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 14 mars 2023 de la CAF des Ardennes mettant à sa charge des indus de revenu de solidarité active pour la période de mai 2020 à février 2023 (12 306,73 euros), d'aide au logement pour la période de janvier 2022 à avril 2023 
 (908,82 euros), d'allocation de soutien familial pour la période d'octobre 2021 à janvier 2022 (464,44 euros) et d'aide exceptionnelle de fin d'année 2021 et 2022 (548,82 euros) d'un montant total de 14 228,81 euros ; 
 2°) d'annuler la décision du 4 mai 2023 prise après avis de la commission de recours amiable par laquelle la caisse d'allocations familiales (CAF) des Ardennes a rejeté son recours administratif préalable à l'encontre de la décision du 14 mars 2023 ; 
 3°) d'annuler la décision du 7 septembre 2023 lui notifiant une pénalité administrative d'un montant de 2 630 euros, en application de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale ;  
 4°) de condamner la CAF des Ardennes à procéder au remboursement des sommes déjà prélevées au titre des indus litigieux, soit la somme de 11 701,45 euros ; 
 5°) d'enjoindre à la CAF des Ardennes de la rétablir dans ses droits aux prestations sociales à compter du mois de mai 2020 ; 
 6°) d'enjoindre à la CAF des Ardennes de la rétablir dans ses droits aux prestations sociales à compter du mois de mai 2020 ; 
 Mme B soutient que : 
 - la décision du 14 mars 2023 ne lui a jamais été notifiée et elle ne l'a jamais reçue ; 
 - elle a bien formé le recours administratif préalable obligatoire pour le revenu de solidarité active et qu'il appartenait à la CAF de transmettre sa demande au conseil départemental ; 
 - les décisions des 14 mars et 7 septembre 2023 ne comportent pas la signature de leur auteur ce qui méconnait les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la CAF des Ardennes, sur laquelle repose la charge de la preuve, n'établit pas qu'elle vivrait en concubinage avec M. C ; 
 - la suspension de ses prestations sociales et familiales la place dans une situation de précarité extrême.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 22 septembre 2023, le directeur de la caisse d'allocations familiales (CAF) des Ardennes conclut au rejet de la requête : 
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions dirigées contre l'indu de revenu de solidarité active ne relèvent pas du champ d'action de la CAF mais de celui du conseil départemental ; 
 - le tribunal administratif est incompétent pour statuer sur l'indu d'allocation de soutien familial ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 15 janvier 2025, le département des Ardennes conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de  
 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que :  
 - les conclusions en annulation de l'indu de RSA sont irrecevables faute de recours administratif préalable obligatoire devant le département ; 
 - le tribunal administratif est incompétent pour connaître des conclusions dirigées contre l'indu d'allocation de soutien familial ; 
 - le conseil départemental n'est pas compétent en matière d'aides au logement et de prime exceptionnelle de fin d'année ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - la requérante n'établit pas se trouver dans une situation financière précaire.  
 Les parties ont été informées le 14 janvier 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la juridiction administrative à connaître des conclusions de Mme B dirigées à l'encontre de la décision lui infligeant une pénalité administrative prise sur le fondement de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. 
 Par une décision du 1er septembre 2023, Mme B a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le code de l'organisation judiciaire ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi du 10 juillet 1991 ; 
 - le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme E ; 
 - et les observations de Me Boia représentant Mme B, présente. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B et M. C ont conclu un pacte de solidarité active (PACS) en septembre 2016. Un enfant A est né de cette union le 17 mai 2019. En février 2020, M. C a sollicité le bénéfice du revenu de solidarité active (RSA). Le couple s'est ensuite séparé et le PACS a été dissous le 19 mai 2020, conformément à l'article 515-7 du code civil. Mme B a signalé à la Caisse d'allocations familiales (CAF) des Ardennes sa séparation à compter du 19 mai 2020. Suite à la naissance d'un nouvel enfant dont M. C est le père, le 17 septembre 2021, la CAF a procédé à un contrôle de la situation de Mme B. Le contrôleur a le 9 décembre 2022 conclu à l'absence de séparation du couple. Cela a conduit la CAF des Ardennes à réclamer à Mme B, par une décision du 14 mars 2023, le remboursement d'indus d'allocations diverses d'un montant total de 14 228,81 euros comprenant 12 306,73 euros de revenu de solidarité active pour la période de mai 2020 
 à février 2023, 908,82 euros d'aide au logement pour la période de janvier 2022 à avril 2023, 464,44 euros d'allocation de soutien familial pour la période de octobre 2021 à janvier 2022 et 548,82 euros de prime exceptionnelle de fin d'année pour les mois de décembre 2021 et 2022. Mme B a formé un recours administratif pour chacun de ces indus le 6 avril 2023 devant la CAF des Ardennes. Suite à l'avis de la commission de recours amiable du 4 mai 2023, la CAF des Ardennes a rejeté ces recours le 23 mai 2023. La requérante doit être regardée comme demandant l'annulation des décisions des 14 mars 2023, 4 mai 2023 et 23 mai 2023 et de la décision implicite de rejet né du silence gardé par le conseil départemental à son recours administratif  préalable formé le 6 avril 2023. Par ailleurs, la CAF des Ardennes a considéré qu'il y avait fraude et a, par une décision du 7 septembre 2023, prononcé une pénalité administrative d'un montant de 2630 euros, dont la requérante demande également l'annulation. Elle demande enfin la condamnation de la CAF à lui rembourser la somme de 11 701,45 euros, correspondant aux retenues sur prestations. 
 Sur la compétence de la juridiction administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale : " Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° A l'application des législations et règlementations de sécurité sociale () ". Aux termes de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire : " Les tribunaux judiciaires spécialement désignés connaissent des litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale ". Aux termes de l'article L. 511-1 de ce code : " Les prestations familiales comprennent : () 6°) l'allocation de soutien familial (). ".  
 3. Aux termes de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale : " I. - Peuvent faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme chargé de la gestion des prestations familiales ou des prestations d'assurance vieillesse, au titre de toute prestation servie par l'organisme concerné : 1° L'inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations faites pour le service des prestations ; 2° L'absence de déclaration d'un changement dans la situation justifiant le service des prestations ; 3° L'exercice d'un travail dissimulé, constaté dans les conditions prévues à l'article L. 114-15, par le bénéficiaire de prestations versées sous conditions de ressources ou de cessation d'activité ; 4° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir le versement indu de prestations servies par un organisme mentionné au premier alinéa, même sans en être le bénéficiaire () ; La mesure prononcée est motivée et peut être contestée devant le tribunal de grande instance spécialement désigné en application de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire. () ". 
 4. Les litiges cités aux points 2 et 3 relèvent de la compétence du juge judiciaire. Ainsi, le tribunal administratif n'est pas compétent pour connaître de la contestation de l'indu d'allocation de soutien familial d'un montant de 464,44 euros pour la période de janvier 2022 à avril 2023 ainsi que de la décision du 7 septembre 2023 lui notifiant une pénalité administrative d'un montant de 2 630 euros prise en application de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. 
 5. Aux termes du premier alinéa de l'article 32 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles : " Lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif décline la compétence de l'ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, elle renvoie les parties à saisir la juridiction compétente de l'autre ordre de juridiction. Toutefois, lorsque la juridiction est saisie d'un contentieux relatif à l'admission à l'aide sociale tel que défini par le code de l'action sociale et des familles ou par le code de la sécurité sociale, elle transmet le dossier de la procédure, sans préjuger de la recevabilité de la demande, à la juridiction de l'autre ordre de juridiction qu'elle estime compétente par une ordonnance qui n'est susceptible d'aucun recours ". 
 6.  Il résulte du tableau VIII-III annexé au code de l'organisation judiciaire, fixant le siège et le ressort des tribunaux judiciaires et des cours d'appel compétents en matière de contentieux technique et général de la sécurité sociale et d'admission à l'aide sociale, que la juridiction compétente pour connaître des conclusions citées au point 4 est le tribunal judiciaire de Charleville-Mézières, dans le ressort duquel demeure la requérante. Par suite, il y a lieu, par application des dispositions précitées de l'article 32 du décret du 27 février 2015, de transmettre ces conclusions à ce tribunal. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par le conseil départemental des Ardennes :  
 7. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. ". Aux termes de l'article R. 262-88 du même code : 
 " Le recours administratif préalable mentionné à l'article L. 262-47 est adressé par le bénéficiaire au président du conseil départemental dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision contestée. Il motive sa réclamation. () ". Par application des articles R. 262-89 et R. 262-90 du même code, le président du conseil départemental, que celui-ci soit tenu ou non de consulter pour avis la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer sur le recours mentionné à l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles. Aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé. ". Aux termes de l'article L. 114-3 de ce code : " Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie. () ". 
 8. Il résulte de l'instruction que Mme B a formulé un recours administratif  préalable obligatoire pour contester les indus mis à sa charge, dont le revenu de solidarité active par un courrier du 6 avril 2023 réceptionné par les services de la caisse d'allocations familiales des Ardennes qui l'ont transmis pour les prestations de sa compétence à la commission de recours préalable. En revanche, il est constant que ce même courrier, qui aurait dû être adressé au président du conseil départemental des Ardennes seul compétent pour connaître du recours administratif préalable exigé par les dispositions précitées de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles, n'est pas parvenu au conseil départemental. Or, il découle des dispositions précitées de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration que le président du conseil départemental des Ardennes est réputé avoir été saisi, à la date du 6 avril 2023, du recours de Mme B et qu'en raison du silence gardé sur celui-ci, le conseil départemental doit être regardé comme l'ayant rejeté par une décision implicite intervenue le 6 juin 2023. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir soulevée par le département des Ardennes, tirée du défaut d'exercice de recours administratif préalable obligatoire, doit être écartée. 
 Sur les conclusions en annulation des indus de prestations sociales restant en litige :   
 9. En premier lieu, l'institution d'un recours administratif, préalable obligatoire 
 à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Il s'ensuit que si comme il a été dit la décision du 14 mars 2023 est entachée d'illégalité, cette illégalité est sans incidence que les décisions attaquées prises après exercice du recours administratif préalable pour les décisions restant en litige. Le moyen doit donc être écarté.  
 10. Aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation : 
 " Les aides personnelles au logement comprennent : 1° L'aide personnalisée au logement () ". Aux termes de l'article L. 823-1 de ce code : " Le montant des aides personnelles au logement est calculé en fonction d'un barème défini par voie réglementaire. Ce barème est établi en prenant en considération : 1° La situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à charge vivant habituellement au foyer ; 2° Ses ressources et la valeur en capital de son patrimoine et, s'il y a lieu, de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer, telles que définies aux articles L. 822-5 à L. 822-8 () ". 
 11. Aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre () ". Aux termes de l'article L. 262-3 du même code : 
 " () L'ensemble des ressources du foyer, y compris celles qui sont mentionnées à l'article L. 132-1, est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat () ". 
 12. L'article 3 du décret n°2021-1657 du 15 décembre 2021 portant attribution 
 d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires du revenu de solidarité active () dispose que " Une aide exceptionnelle est attribuée aux allocataires du revenu de solidarité active qui ont droit à cette allocation au titre du mois de novembre 2021 ou, à défaut, du mois de décembre 2021, sous réserve que le montant dû au titre de ces périodes ne soit pas nul. Une seule aide est due par foyer. " L'article 3 du décret n°2022-1568 du 14 décembre 2022 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires du revenu de solidarité active () dispose que " Une aide exceptionnelle est attribuée aux allocataires du revenu de solidarité active qui ont droit à cette allocation au titre du mois de novembre 2022 ou, à défaut, du mois de décembre 2022, sous réserve que le montant dû au titre de ces périodes ne soit pas nul. Une seule aide est due par foyer. ".  
 13. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active, d'aide personnalisée au logement ou d'aide exceptionnelle de fin d'année, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé 
 de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées que tant pour le revenu de solidarité active que pour l'aide personnalisée au logement, le bénéficiaire est tenu de faire connaître sa situation à la caisse d'allocations familiales chargée de verser ces aides pour le compte de l'Etat. Il a également l'obligation d'informer la caisse du montant des revenus de son conjoint, concubin ou partenaire.  
 14. Pour le bénéfice des aides personnalisées au logement et du revenu de solidarité active, qui conditionne le versement de la prime exceptionnelle de fin d'année, le foyer s'entend du demandeur, ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de vingt-cinq ans à charge qui remplissent les conditions précisées par l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges. 
 15. Les indus en litige dont le remboursement est réclamé par la CAF des Ardennes trouvent leur origine dans la reconnaissance par la CAF de l'absence de séparation de Mme B et de son ancien compagnon, père de ses deux enfants. Au cours du mois 
 de juin 2022, constatant que la même adresse figurait sur les déclarations à la caisse primaire d'assurance maladie de Mme B et de son ex-compagnon, une enquête a été diligentée à l'encontre de Mme B. L'agent assermenté de la CAF des Ardennes a procédé à la visite de son appartement le 24 novembre 2024 et a conclu dans le rapport d'enquête clôturé le 6 février 2023 que M. C et Mme B, dont le PACS a été dissout le 19 mai 2020, ont eu un deuxième enfant né en septembre 2021, déclarent habiter sur le même pallier, Mme B seule avec leurs enfants et M. C chez sa mère, et que Mme B a procédé à des paiements et des retraits dans certaines des villes dans lesquelles M. C a été amené à se déplacer. Or, il résulte de l'instruction, d'une part, que le contrôleur a constaté que le contrat de bail depuis le 22 octobre 2022 était établi au seul nom de Mme B comme les quittances de loyer et les différentes factures d'énergie, de téléphone, d'internet et d'eau du logement. D'autre part, il ressort notamment des dernières pièces versées par la requérante que Mme B et M. C vivent dans deux logements différents bien que proches, que les avis d'imposition sont établis individuellement par chacun à ces deux adresses et que Mme B y déclare ses enfants, que les factures d'énergie et de téléphone de Mme B ne sont établies qu'à son nom. De plus, la mère de M. C atteste que son fils qui a acheté un terrain réside soit chez elle soit dans son camping-car. La seule circonstance que M. C et Mme B ont procédé dans les mêmes villes à des retraits est insuffisante à établir la vie commune, la requérante faisant valoir qu'elle maintient des relations avec son ancien compagnon pour les enfants, lequel participe à leur entretien par le versement d'une pension alimentaire au début de manière non formalisée puis depuis mai 2024 en application d'un jugement du juge aux affaires familiales. De même, la circonstance qu'un deuxième enfant soit né plus de neuf mois après la dissolution du PACS est également insuffisante à établir la vie commune, la tentative de reprise de la vie commune ayant rapidement échoué. Dès lors, en l'état de l'instruction, il existe un faisceau d'indices concordants permettant de conclure à l'absence de vie maritale entre Mme B et M. C. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que la caisse d'allocations familiales des Ardennes lui a notifié des indus de revenu de solidarité active pour la période de mai 2020 à février 2023, d'aides au logement pour la période d'octobre 2021 à janvier 2022 et de primes exceptionnelles de fin d'année pour 2021 et 2022. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les décisions des 14 mars 2023, 4 mai 2023 et 23 mai 2023 et de la décision implicite de rejet à l'indu de revenu de solidarité active de Mme B doivent être annulées, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens en annulation de la requête. 
 Sur les conclusions tendant à la condamnation de la CAF des Ardennes : 
 17. Mme B est fondée à obtenir le remboursement des sommes versées au titre des indus en litige annulés dont le montant global s'élève à la somme de 13 764,37 euros. Il résulte des pièces versées au dossier que la CAF a procédé à des retenues pour un montant de  
 11 701,45 euros. Il s'ensuit, qu'en l'état de l'instruction, il y a lieu de condamner la CAF des Ardennes à reverser ces retenues soit la somme de 11 701,45 euros.  
 Sur les conclusions à fins d'injonction : 
 18. Eu égard au motif d'annulation des décisions attaquées, il y a lieu de rétablir Mme B dans ses droits à compter du 19 mai 2020, date de fin du PACS dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 19. Mme B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la CAF des Ardennes la somme 
 de 1 500 euros à verser à Me Boia, sous réserve que cette dernière renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les conclusions relatives aux allocations de soutien familial et à la pénalité prise sur le fondement de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Le dossier de la procédure 
 de Mme B portant sur cette allocation et la pénalité est transmis au Tribunal judiciaire de Charleville-Mézières. 
 Article 2 : Les décisions des 14 mars 2023, 4 mai 2023 et 23 mai 2023 et de la décision implicite de rejet à l'indu de revenu de solidarité active sont annulées.  
 Article 3 :  La caisse d'allocations familiales des Ardennes est condamnée à verser la somme 
 de 11 701,45 euros correspondant aux retenues déjà pratiquées au titre des indus.  
 Article 4 : Il est enjoint à la CAF des Ardennes de rétablir Mme B dans ses droits à compter du 19 mai 2020 dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement. 
 Article 5 : La caisse d'allocations familiales des Ardennes versera à Me Boia une somme de  
 1 500 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que Me Boia renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. 
 Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté. 
 Article 7 : Le présent jugement sera notifié à Mme la présidente du tribunal judiciaire de Charleville-Mézières, à Mme D B, à Me Alexandrine Boia, au conseil départemental des Ardennes et à la caisse d'allocations familiales des Ardennes.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe 12 mars 2025.  
 La Présidente, 
 signé 
 S. MEGRETLe greffier, 
 signé 
 A. PICOT 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.