TA21 · 2ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 juin 2023 et 25 novembre 2024, la société anonyme NSG Vins, représentée par la société civile professionnelle Axiojuris - Lexiens, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la lettre de reversement du 16 décembre 2022, valant titre exécutoire, par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a décidé du reversement d'une avance d'un montant de 39 381,66 euros, perçue sur une aide à l'investissement matériel ; 
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a rejeté son recours gracieux du 13 février 2023, dirigé contre cette lettre de reversement ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il appartient à FranceAgriMer de justifier de l'existence d'une délégation de signature, régulièrement publiée, au profit de la signataire du titre exécutoire en litige ; la décision produite par l'établissement public ne mentionne pas que la signataire serait compétente pour le retrait d'une décision d'aide et pour engager une procédure de reversement d'une aide perçue ; 
 - la lettre de reversement est insuffisamment motivée au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et ne mentionne pas davantage les bases de la liquidation de la créance, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; 
 - elle n'a pas été informée de la possibilité de présenter des observations orales et a, ce faisant, été privée d'une garantie, en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - FranceAgriMer ne pouvait se fonder sur la circonstance que le véritable bénéficiaire de l'aide est la société Louis Max et non la société Sitec, dès lors que cette dernière est une de ses filiales, contrôlée à 100 %, que c'est bien la société Sitec qui est le bénéficiaire réel de l'aide, que les dépenses ont été acquittées par la société Louis Max en vertu de la convention de trésorerie signée par les deux sociétés et que l'établissement public avait connaissance de cette situation ; 
 - l'article 5.2.3 de la décision du 17 juillet 2017 est illégal, dès lors qu'il méconnaît le principe général du droit d'examen particulier des demandes soumises à l'administration ; FranceAgriMer ne peut faire application d'une position de principe s'agissant d'un demandeur et doit examiner les circonstances particulières de chaque affaire, en vertu d'un principe général du droit ; ainsi, une éventuelle irrecevabilité d'une demande d'aide au titre de l'année 2016 ne peut entraîner une irrecevabilité d'une nouvelle demande d'aide au titre de l'année 2018 ; 
 - FranceAgriMer ne démontre pas l'absence de transmission dans les délais impartis des preuves de paiement de l'aide octroyée sous le numéro 271611192 au titre de 2016 ; elle ignore la nature des pièces manquantes dans cette demande de paiement de l'aide n° 271611192 ; 
 - la pénalité de 5 % appliquée constitue une sanction, dont le caractère automatique est illégal, en vertu du principe de proportionnalité. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 octobre et 3 décembre 2024, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 24 octobre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 25 novembre 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 janvier 2025 par ordonnance du même jour. 
 Un mémoire, enregistré le 15 janvier 2025, a été produit pour la SA NSG Vins, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
 - le règlement délégué (UE) 2016/1149 de la Commission du 15 avril 2016 ; 
 - le règlement d'exécution (UE) 2016/1150 de la Commission du 15 avril 2016 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le décret n° 2013-172 du 25 février 2013 ; 
 - la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de FranceAgriMer ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Robbe, représentant la société anonyme NSG Vins. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société par actions simplifiée unipersonnelle Sitec, qui était une filiale détenue à 100 % par la société anonyme Louis Max, devenue NSG Vins, dont le siège est à Nuits-Saint-Georges dans la Côte-d'Or, a déposé le 8 février 2018 un dossier de demande d'aide communautaire aux investissements vitivinicoles auprès de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer, dont l'objet était l'acquisition de matériel de conditionnement et de préparation des vins. Par une lettre du 22 juin 2018, l'établissement public a informé la SASU Sitec que sa demande avait été sélectionnée au titre de l'année 2018. La SA Louis Max s'est alors rapprochée de l'établissement public afin de modifier le bénéficiaire de l'aide. Par une décision d'éligibilité du 10 octobre 2018, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a accordé à la SA Louis Max une aide d'un montant maximal de 78 763,32 euros, correspondant à un montant de dépenses s'élevant à 262 544,41 euros. Dans ce cadre, la société a bénéficié le 23 octobre 2018 d'une avance d'un montant de 39 381,66 euros. La demande de paiement du solde formée le 22 juin 2020 par la SA Louis Max a donné lieu à une première décision de rejet du 23 octobre 2020 au motif que " le paiement des factures est effectué par le siège et non le demandeur de l'aide ", puis à une seconde décision de rejet du 13 janvier 2021 au motif que les dépenses ont été acquittées par la SA Louis Max et non par " le bénéficiaire Sitec ". Par une lettre de reversement du 16 décembre 2022, valant titre de recette, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a demandé à la SA Louis Max, devenue SA NSG Vins, le reversement d'une somme de 39 381,66 euros, correspondant à l'avance perçue, en se fondant sur la circonstance selon laquelle la SA Louis Max a formé la présente demande d'aide, alors qu'elle n'avait pas fourni les pièces justificatives nécessaires à la demande de paiement relative à un dossier antérieur déposé au titre de l'appel à projets 2016, en méconnaissance des dispositions de l'article 5.2.3 de la décision INTV-GPASV-2017-57 du directeur général de FranceAgriMer. Le silence de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a fait naître une décision implicite de rejet du recours gracieux du 13 février 2023 de la société, dirigé contre ce titre de recette. Par sa requête, la SA NSG Vins demande au tribunal l'annulation du titre de recette du 16 décembre 2022 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la régularité des décisions attaquées : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article D. 621-27 du code rural et de la pêche maritime : " Le directeur général de l'établissement est nommé par décret sur proposition du ministre chargé de l'agriculture. / Le directeur général : / () 6° Est ordonnateur principal des recettes et des dépenses de l'établissement ; il peut désigner des ordonnateurs secondaires et, sur proposition de l'agent comptable, des comptables secondaires ; / () Il peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité. / Les actes de délégation font l'objet d'une publication au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. () ". 
 3. Par une décision n° FranceAgriMer/Interventions/2021/05 du 18 août 2021, relative aux délégations de signature des agents de la direction Interventions, régulièrement publiée le 19 août 2021 au n° 34 du bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a donné délégation de signature à Mme B A, cheffe de l'unité " Investissement vitivinicole ", pour tous les actes relevant de l'activité de l'unité et, en matière financière, pour tous les actes relevant de l'activité de l'unité pris sur le budget de l'Union. Cette délégation est suffisamment précise et donnait compétence à Mme A pour signer la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire du titre de recette en litige, qui manque en fait, doit, pour ce motif, être écarté. 
 4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 5. Compte tenu des droits créés par la décision d'octroi de l'aide, la décision de refus de versement en litige doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, de même qu'en tant qu'elle ordonne la restitution de l'avance, elle doit être regardée comme imposant une sujétion. En outre, et dans les circonstances de l'espèce, elle a entendu retirer la décision d'octroi initiale. Elle devait donc, à ce titre, en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, être motivée. 
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 621-39 du code rural et de la pêche maritime : " Sous réserve des dispositions de la présente section, l'établissement est soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquide faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". L'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance. 
 7. En l'espèce, il ressort des termes mêmes de la lettre de reversement litigieuse du 16 décembre 2022, valant titre de recette, qu'elle mentionne l'article 5.2.3 de la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer, le versement à la téléprocédure, lors de la demande d'aide, de devis au nom de la société Louis Max, l'existence d'une précédente demande d'aide, au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016, de cette société, le numéro de ce dossier, et la circonstance selon laquelle les pièces justificatives nécessaires à la demande de paiement de ce dossier n'étaient pas transmises aux services de l'établissement public au jour du dépôt de la nouvelle demande d'aide en litige dans la présente instance. Cette lettre en déduit le versement indu d'une avance de 39 381,66 euros. Elle mentionne encore l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration et la demande de restitution de la somme précitée qui en résulte. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer mentionne encore dans cette lettre de reversement les observations transmises le 17 mai 2022 par la société dans le cadre de la procédure contradictoire et constate que ces éléments ont déjà donné lieu à échange avec la société et ne sont pas de nature à remettre en cause l'analyse de l'établissement. Par suite, et alors qu'il y a lieu de rappeler à la société requérante que le bien-fondé des motifs mentionnés dans les bases de la liquidation ne se confond pas avec la mention de telles bases, tant le moyen tiré du défaut de motivation de la décision en litige que celui tiré du défaut des bases de la liquidation, qui manquent en fait, doivent être écartés. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". 
 9. Il résulte de l'instruction que, par une lettre recommandée avec accusé de réception du 3 mai 2022, que la société requérante ne conteste pas avoir reçue, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a informé la SA Louis Max qu'il envisageait le reversement de l'avance indûment octroyée, sur le fondement de l'article 5.2.3. de la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de FranceAgriMer, compte tenu de ce que la société ne pouvait former de nouvelle demande d'aide avant la transmission des pièces justificatives nécessaires à la demande de paiement d'une précédente aide octroyée au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016. Cette lettre invitait son destinataire, sur le fondement des dispositions citées au point 8, à présenter des observations sur la décision envisagée, en joignant tous justificatifs appropriés, dans un délai de quinze jours à compter de sa réception. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions précitées ne faisaient pas peser sur les services de FranceAgriMer l'obligation de l'inviter à présenter des observations orales. En outre, il ne résulte pas de l'instruction et il n'est pas même allégué que la SA, qui a présenté des observations écrites par lettre du 17 mai 2022, aurait formulé le souhait de présenter des observations orales et que FranceAgriMer se serait abstenu de répondre à une telle demande. Par suite, contrairement à ce que soutient la société requérante, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer n'a, en tout état de cause, pas méconnu les dispositions précitées des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, en ne l'informant pas explicitement de la possibilité de présenter des observations orales. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des décisions attaquées : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article 50, intitulé " Investissements ", paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil : " Une aide peut être accordée pour des investissements matériels ou immatériels dans les installations de transformation, l'infrastructure de vinification ainsi que les structures et instruments de commercialisation. Ces investissements visent à améliorer les performances globales de l'entreprise et son adaptation aux demandes du marché, ainsi qu'à accroître sa compétitivité, et concernent la production ou la commercialisation des produits de la vigne visés à l'annexe VII, partie II, y compris en vue d'améliorer les économies d'énergie, l'efficacité énergétique globale et les procédés durables. ". Aux termes du dernier alinéa du 5 de l'article 26 du règlement d'exécution (UE) 2016/1150 de la Commission du 15 avril 2016 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les programmes d'aide nationaux dans le secteur vitivinicole : " L'aide ne peut être versée à titre d'avance qu'à la condition que toute autre action antérieure concernant la même surface, pour laquelle le producteur concerné aurait également reçu une aide à titre d'avance, ait été entièrement exécutée. ". 
 11. Aux termes de l'article 5.2.3, intitulé " Présentation simultanée de plusieurs demandes d'aide ", de la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de FranceAgriMer, édictée en vertu du décret du 25 février 2013 relatif au programme d'aide national au secteur vitivinicole pour les exercices financiers 2014 à 2018 : " Aucune nouvelle demande ne peut être présentée par un demandeur pour un même site avant fourniture de l'ensemble des pièces justificatives nécessaires au versement du solde de l'aide relative au dossier en cours. / Les dispositions ci-dessus s'appliquent également aux demandes de paiement de la programmation précédente non encore déposées. ". 
 12. Les dispositions précitées de l'article 5.2.3 de la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de FranceAgriMer ne font pas obstacle au principe d'examen particulier des demandes. Par suite, le moyen soulevé par la voie de l'exception, tiré de la méconnaissance de ce principe par cet article, qui se borne au demeurant à mettre en œuvre la disposition précitée figurant au dernier alinéa du 5 de l'article 26 du règlement d'exécution (UE) 2016/1150 de la Commission du 15 avril 2016 ne peut qu'être écarté. 
 13. En deuxième lieu, il résulte clairement de l'unique décision d'éligibilité à l'aide en litige (n° INV2718022012) du 1er octobre 2018, produite par la société requérante elle-même, que le bénéficiaire de l'aide est la société Louis Max. Si la société requérante soutient que le bénéficiaire effectif de cette aide était la société Sitec, elle ne l'établit, en tout état de cause, nullement par les seules pièces produites à l'instance. Par suite, le moyen tiré du bénéficiaire effectif de l'aide doit être écarté. 
 14. En troisième lieu, l'unique motif de la lettre de reversement en litige est tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 5.2.3 de la décision INTV-GPASV-2017-57 du 27 juillet 2017 du directeur général de FranceAgriMer, en l'espèce de ce que la société Louis Max, à la date à laquelle elle a formé la demande d'aide litigieuse, n'avait pas transmis aux services de FranceAgriMer les pièces justificatives nécessaires à la demande de paiement d'une aide antérieurement accordée au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016. Dès lors, les moyens tirés du paiement par la société Louis Max des factures de dépenses de l'aide en litige dans la présente instance et de l'existence d'une convention de trésorerie entre les sociétés Louis Max et Sitec sont inopérants. 
 15. En quatrième lieu, si la société requérante reproche à FranceAgriMer de ne pas justifier de l'absence de transmission des preuves de paiement des dépenses ayant donné lieu au précédent dossier d'aide accordée au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016, il résulte au contraire de l'instruction que l'établissement public a produit à l'instance la demande de paiement de la société, en date du 19 juin 2020, soit présentée postérieurement au 8 février 2018, date de dépôt de la demande d'aide au titre de l'appel à projets de l'exercice 2018, en litige dans la présente instance, et que la société requérante n'apporte, elle, aucune preuve de la transmission antérieure des justificatifs de paiement des dépenses ayant fait l'objet de l'aide octroyée au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016. Par suite, le moyen tiré de l'absence de preuve de la transmission des pièces justificatives nécessaires au versement du solde de l'aide octroyée au titre de l'appel à projets de l'exercice 2016 doit être écarté. 
 16. En cinquième et dernier lieu enfin, le moyen tiré de ce que la majoration de 5 % du montant de l'avance qui lui a été appliquée constituerait une sanction incompatible avec le principe de proportionnalité est inopérant, dès lors qu'aucune majoration n'a été appliquée par l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer à la SA Louis Max dans la lettre de reversement litigieuse, quand bien même les dispositions fondant une telle majoration y ont été mentionnées. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la SA NSG Vins n'est fondée à demander l'annulation ni de la lettre de reversement du 16 décembre 2022, valant titre exécutoire, par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a décidé du reversement d'une avance d'un montant de 39 381,66 euros, perçue sur une aide à l'investissement matériel, ni de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 13 février 2023. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SA NSG Vins demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SA NSG Vins est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme NSG Vins et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer. 
 Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller,  
 M. Cherief, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc