TA45 · 2ème chambre — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2301630 le 27 avril 2023 et le 20 octobre 2025, la SCI Orlimmo, représentée par Me Angot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle la préfète du Loiret a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable ;  
 
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 300 000 euros afin de l’indemniser de ses préjudices résultant d’une procédure d’expropriation irrégulière d’un appartement dont elle était propriétaire ;  
 
3°) de condamner l’Etat à verser à M. B..., son gérant, la somme de 159 600 euros au titre du préjudice financier tiré des loyers versés depuis l’expulsion du bien exproprié en 2016 ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable est entachée d’insuffisance de motivation ;  
- cette décision est entachée d’erreur manifeste d’appréciation et d’un défaut de base légale ;  
- la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de l’irrégularité de la procédure d’expropriation de son appartement ;  
- elle a subi un préjudice financier lié aux frais de procédure à hauteur de 60 000 euros ;  
- elle a subi un préjudice moral évalué à 100 000 euros ;  
- elle doit être garantie de toute condamnation civile par l’Etat à hauteur de 140 000 euros ;  
- son gérant a subi un préjudice financier dès lors qu’il a dû trouver un autre logement pour lui et son fils, ce préjudice s’élevant à la somme de 159 600 euros, supérieure à l’indemnité d’expropriation de 130 000 euros versée à la SCI Orlimmo.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025 et un mémoire, non communiqué, enregistré le 27 mars 2026, la préfète du Loiret conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation dès lors que la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable a eu pour seul effet de lier le contentieux (CE, 1/2 SSR, 11 juin 2003, M. A..., n°248865, B).  
 
Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée par la société requérante par Me Angot, a été enregistrée le 23 mars 2026. 
 
Par ordonnance du 3 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 3 décembre 2025.  
 
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2303361 le 9 août 2023 et le 20 octobre 2025, la SCI Orlimmo, représentée par Me Kobo, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle la préfète du Loiret a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable ;  
 
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 300 000 euros afin de l’indemniser de ses préjudices résultant d’une procédure d’expropriation irrégulière d’un appartement dont elle était propriétaire ;  
 
3°) de condamner l’Etat à verser à M. B..., son gérant, la somme de 159 600 euros au titre du préjudice financier tiré des loyers versés depuis l’expulsion du bien exproprié en 2016 ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser à son conseil en application des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable est insuffisamment motivée ;  
- la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de l’irrégularité de la procédure d’expropriation de son appartement ;  
- elle a subi un préjudice financier au titre de ses frais de procédure à hauteur de 300 000 euros ; 
- son gérant a subi un préjudice financier dès lors qu’il a dû trouver un autre logement pour lui et son fils, ce préjudice s’élevant à la somme de 159 600 euros, supérieure à l’indemnité d’expropriation de 130 000 euros versée à la SCI Orlimmo.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025 et un mémoire, non communiqué, enregistré le 27 mars 2026, la préfète du Loiret conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI Orlimmo ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation dès lors que la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable a eu pour seul effet de lier le contentieux (CE, ½ SSR, 11 juin 2003, M. A..., n°248865, B).  
 
Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée pour la société requérante par Me Angot, a été enregistrée le 25 mars 2026. 
 
Par ordonnance du 3 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 3 décembre 2025. 
 
La SCI Orlimmo a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 5 juin 2023. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Ploteau, 
- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par une délibération du 18 juin 2010, la commune d’Orléans a créé la zone d’aménagement concerté (ZAC) « Carmes-Madeleine » portant sur un secteur englobant, notamment, l’îlot de l’hôpital Porte Madeleine, d’une superficie de 53 593 m² et la partie Sud de la rue des Carmes et approuvé le dossier de création de cette ZAC. La réalisation de cet aménagement a été confiée à la société d’économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) par une convention du 3 novembre 2010. Par un arrêté du 13 avril 2012, le préfet du Loiret a déclaré d’utilité publique les travaux nécessaires à l’aménagement de la ZAC « Carmes-Madeleine ». Par un arrêté du 27 avril 2012, le préfet du Loiret a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de cette opération, dont la parcelle cadastrée n° AZ 142 à Orléans, située au 51 rue des Carmes, sur laquelle la SCI Orlimmo était propriétaire d’un appartement. Par jugement du 2 avril 2013, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la demande de plusieurs requérants, dont la SCI Orlimmo dont M. B... est le gérant, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté préfectoral du 13 avril 2012 portant déclaration d’utilité publique. Par un arrêt du 8 mars 2017, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement en tant qu’il a rejeté cette demande et a annulé l’arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret en tant qu’il déclare d’utilité publique les travaux d’élargissement de la rue des Carmes, dans sa partie comprise entre les nos 45 à 77 bis. Par une décision du 18 octobre 2018, le Conseil d’Etat a rejeté les pourvois formés contre cet arrêt, dont notamment ceux de la SEMDO, du ministre de l’intérieur et de la SCI Orlimmo. Ainsi, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes annulant l’arrêté préfectoral portant déclaration d’utilité publique est devenu définitif. Par un courrier du 27 décembre 2022 reçu par la préfète du Loiret le 29 décembre 2022, M. B..., à titre personnel, et la SCI Orlimmo ont sollicité l’indemnisation de leurs préjudices. Une décision implicite de rejet de cette demande indemnitaire préalable est née le 1er mars 2023 en raison du silence gardé par la préfète du Loiret. Par la requête n° 2301630, la SCI Orlimmo, représentée par Me Angot, demande l’annulation de cette décision et la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices résultant de la procédure d’expropriation irrégulière. Par la requête n° 2303361, la SCI Orlimmo, représentée par Me Kobo, demande également l’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable et la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices résultant de la procédure d’expropriation irrégulière. 
 
Sur la jonction :  
 
Les requêtes nos 2301630 et 2303361, présentées pour la SCI Orlimmo par deux avocats différents, tendent aux mêmes fins de condamnation de l’Etat à l’indemniser de ses préjudices résultant d’une procédure d’expropriation irrégulière. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un jugement commun. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable : 
 
La décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable de la SCI Orlimmo née le 1er mars 2023 a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de la demande de celle-ci. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de cette décision doivent être rejetées comme irrecevables. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne le cadre du litige :  
 
Aux termes de l’article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « En cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation. Après avoir constaté l’absence de base légale de l’ordonnance portant transfert de propriété, le juge statue sur les conséquences de son annulation ». Aux termes de l’article R. 223-6 du même code : « Le juge constate, par jugement, l’absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit. / I. – Si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts. / II. – S’il peut l’être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d’immeuble dont la propriété est restituée. Il détermine également les indemnités à restituer à l’expropriant. Il statue sur la demande de l’exproprié en réparation du préjudice causé par l’opération irrégulière. Il précise que la restitution de son bien à l’exproprié ne peut intervenir qu’après paiement par celui-ci des sommes mises à sa charge, après compensation (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au juge de l’expropriation, chargé de constater l’absence de base légale de l’ordonnance d’expropriation, de connaître des actions engagées par l’exproprié contre l’expropriant pour obtenir la réparation de tous les préjudices qui sont en lien avec le transfert irrégulier de propriété. 
 
En revanche, il appartient au juge administratif de connaître de l’action en responsabilité dirigée par l’exproprié contre l’Etat à raison de fautes qui ont été commises dans la phase administrative de la procédure d’expropriation et qui sont susceptibles de lui avoir directement causé un dommage indépendant de ceux qui trouvent leur origine dans le transfert irrégulier de propriété. 
 
En ce qui concerne l’engagement de la responsabilité de l’Etat :  
 
Il résulte de l’instruction, ainsi qu’il a été dit, que par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 8 mars 2017 devenu définitif, la déclaration d’utilité publique de l’expropriation de la parcelle sur laquelle la SCI Orlimmo disposait d’un bien a été annulée en raison de l’absence d’utilité publique de cette expropriation, compte-tenu des divers intérêts en cause. Eu égard à cette illégalité fautive de la déclaration d’utilité publique, entachant d’irrégularité la phase administrative de la procédure d’expropriation, la société requérante est fondée à demander l’engagement de la responsabilité de l’Etat devant le tribunal administratif pour l’indemniser des préjudices directs et indépendants de ceux qui trouvent leur origine dans le transfert irrégulier de propriété.  
 
En ce qui concerne l’indemnisation des préjudices :  
 
 
S’agissant des frais de procédure :  
 
En se bornant à produire un jugement du tribunal judiciaire d’Orléans du 2 mars 2023 tranchant un litige l’opposant à une société tierce suite à un incendie survenu dans la copropriété dans laquelle se trouvait l’appartement exproprié en 2008, la société requérante ne justifie pas du montant des frais de procédure exposés en lien avec la phase administrative de la procédure d’expropriation. Dans ces conditions, elle n’est pas fondée à demander une indemnité de 60 000 euros au titre des frais de procédure. 
 
 
S’agissant du préjudice moral :  
 
 La SCI Orlimmo soutient qu’elle a subi un préjudice moral dès lors qu’elle n’a pas pu acquérir un bien de remploi du bien illégalement exproprié compte-tenu des frais de procédure engagés et que sa pérennité serait menacée. Toutefois, les éléments ainsi invoqués par la société requérante sont directement liés au transfert irrégulier de propriété et ne relèvent dès lors pas, ainsi qu’il a été dit au point 5, de la compétence de la juridiction administrative. En outre, la requérante ne démontre pas, par les pièces qu’elle produit, que ses difficultés financières présenteraient un lien de causalité suffisamment direct avec l’illégalité de la déclaration d’utilité publique, ni même d’ailleurs que ces difficultés présenteraient un lien avec l’expropriation de son bien. Dans ces conditions, la société requérante ne peut en tout état de cause pas prétendre à l’indemnisation de son préjudice moral dans la présente instance. 
 
 
S’agissant du préjudice financier subi par son gérant :  
 
La SCI Orlimmo ne peut demander l’indemnisation du préjudice financier qui aurait été subi par son gérant à titre personnel. Dans ces conditions et à supposer ce préjudice établi, la société requérante n’est en tout état de cause pas fondée à en demander l’indemnisation. 
 
 
S’agissant de la demande de la somme de 140 000 euros au titre de « l’appel en garantie » : 
 
La SCI Orlimmo demande la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 140 000 euros pour la garantir de toute condamnation civile en lien avec une erreur commise dans l’état parcellaire, désignant son gérant comme ayant la qualité de syndic. Toutefois, non seulement ce préjudice ne présente pas un caractère certain mais à défaut de préciser sur quel fondement la responsabilité de l’Etat pourrait être engagée à ce titre, la requérante n’assortit pas sa demande des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, la SCI Orlimmo n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 140 000 euros au titre d’un appel en garantie. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que l’ensemble des demandes indemnitaires présentées dans les requêtes nos 2301630 et 2303361 de la SCI Orlimmo doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SCI Orlimmo soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance en l’absence de condamnation prononcée à son égard. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les requêtes nos 2301630 et 2303361 sont rejetées. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Orlimmo et à la préfète du Loiret. 
 
Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Lacassagne, président, 
Mme Bernard, première conseillère,  
Mme Ploteau, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
Coralie PLOTEAU 
 
Le président, 
 
Denis LACASSAGNE  
 
La greffière, 
 
 
 
 
Anne-Gaëlle BRICHET 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.