TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 28 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 29 mars 2023, l'Association nationale pour la protection des eaux et rivières - ANPER-TOS demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 26 décembre 2022 encadrant la pêche de loisir du saumon atlantique sur les cours d'eau du comité de gestion des poissons migrateurs (COGEPOMI) des cours d'eau bretons pour l'année 2023, en tant qu'il autorise la pêche " à avaler " et qu'il comprend des cours d'eau à exclure ;  
 2°) d'ordonner la publication sous huitaine au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Bretagne, du dispositif de l'ordonnance à intervenir, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de la justice administrative ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie de son intérêt à agir, en qualité d'association agréée de protection de l'environnement ; son agrément lui permet d'intervenir sur le plan national ; l'arrêté en litige impacte négativement la gestion des milieux aquatiques bretons, et plus précisément la population des saumons atlantiques, et préjudicie par suite aux intérêts qu'elle a pour mission de défendre ; son président justifie de sa qualité pour valablement ester en justice en son nom et pour son compte ; 
 - la Bretagne constitue l'une des dernières régions de France où le saumon atlantique s'épanouit encore, même si l'organisation de conservation du saumon de l'atlantique nord (OCSAN) estime que les effectifs globaux ont chuté d'environ 80% dans toute l'aire de répartition ; elle a classé les populations de treize cours d'eau bretons comme menacées d'extinction totale, parmi lesquels cinq sont ouverts à la pêche par l'arrêté en litige : le Gouët, le Jaudy, le Douron, l'Aulne et le Blavet ;  
 - la population des saumons adultes est scindée en deux classes d'âge, selon le temps passé en mer : les poissons qui ont vécu un an en mer sont appelés " castillons ", représentent 88% des effectifs totaux et sont majoritairement des mâles ; les poissons ayant passé deux ans en mer sont appelés " saumons de printemps " et sont presque exclusivement des femelles ; les femelles " castillons " déposent en moyenne 3 400 œufs et les femelles " de printemps " déposent en moyenne 5 600 œufs ; il importe également de préciser que les poissons ne meurent pas tous après la reproduction et un quart environ des effectifs bretons (80% sont des femelles) dévalent de nouveau vers la mer après leur reproduction : ils s'agit des " bécards " ; 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite dès lors que l'arrêté en litige autorise, en ne l'interdisant pas, le mode de pêche " à avaler ", méthode non sélective et quasi létale pour les saumons, de sorte que tout jour ouvré de pêche a un impact considérable sur le maintien de l'espèce ; le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) Bretagne ouvre la pêche au saumon de printemps entre le 11 mars et le 15 juin et la pêche au castillon, jusqu'au 31 octobre ; les effets de l'arrêté en litige sont immédiats et irréversibles, eu égard à l'état de conservation défavorable du saumon atlantique (quasi-disparition sur l'ensemble du territoire français à l'exception des cours d'eau bretons), auquel s'ajoute la pression particulière que représente la sécheresse actuelle des cours d'eau ; 
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que : 
 * il a été pris sans que le principe de participation du public, protégé par la Charte de l'environnement, ait été respecté : lors de la consultation du public, qui s'est tenue du 10 au 31 octobre 2022, le relevé de décision du COGEPOMI du 18 novembre 2022, auquel il est fait référence dans le projet d'arrêté et qui constitue un élément essentiel à la bonne appréciation des enjeux par le public et à la formulation d'un avis éclairé, n'était pas disponible ; par suite, le public n'a pas été en capacité d'accéder au niveau d'information requis légalement, ni de soumettre ses observations dans des conditions garantes du droit à la participation du public ; 
 * le saumon atlantique est une espèce protégée, au titre de la directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive Habitats ; son état de conservation étant défavorable, il doit bénéficier de la protection la plus stricte, s'agissant notamment des saumons de printemps et des bécards ; différents cours d'eau dans lesquels la pêche est possible sont des sites Natura 2000 ; il s'agit également d'une espèce protégée, au titre de l'arrêté du 8 décembre 1988 fixant la liste des espèces de poissons protégées sur l'ensemble du territoire national ; 
 * si l'arrêté en litige autorise la pêche du saumon de printemps jusqu'à atteinte des taux autorisés de capture (TAC) ou au plus tard jusqu'au 15 juin, et n'autorise que la pêche des castillons après le 15 juin et jusqu'au 31 octobre, sur les cours d'eau dont les TAC ne sont pas atteints, il ne fait aucune mention de mode de pêche, autorisé ou prohibé et autorise, de facto, la pêche " à avaler " qui aurait dû être interdite, eu égard à la protection dont bénéfice le saumon ; en effet, d'une part, les méthodes de pêche " à avaler " entraînent des blessures irrémédiables et létales aux saumons, incompatibles avec une remise à l'eau rapide et sans dommage des poissons ; d'autre part, il est impossible de prédire quel type de saumon va se saisir de l'appât : un saumon de printemps ou un saumon de descente peut ainsi tout à fait mordre à tout moment de l'année, y compris quand leur pêche est prohibée ; 
 * l'arrêté en litige autorise également la pêche sur le Leff et le Jaudy, à hauteur de TAC de cinq saumons de printemps, et sur le Gouët à hauteur deux saumons de printemps ; en considérant que " l'exploitation est jugée acceptable " sur ces cours d'eau, alors même qu'ils sont considérés comme étant dans une situation défavorable par l'étude RENOSAUM (rénovation de la stratégie de gestion du saumon en Bretagne), réalisée conjointement par l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAe) et l'Office français de la biodiversité (OFB), le préfet méconnaît l'état de conservation du saumon atlantique ; la pêche devrait être interdite sur le Leff et le Jaudy. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2023, le préfet de la région Bretagne conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : l'arrêté en litige a été pris après validation du COGEPOMI des cours d'eau bretons le 18 novembre 2022, comité réunissant toutes les compétences spécialisées en la matière, ayant une connaissance précise de l'état de conservation du saumon et élaborant le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) ; il est le résultat de cinq années de travail et de recherche, visant à rénover la stratégie de gestion du saumon en Bretagne, dans la perspective de définir de nouvelles limites de conservation pour les populations de saumons, en levant notamment l'ambiguïté passée entre conservation et exploitation ; la détermination de ces limites de conservation résulte de l'analyse de 197 scenarii de régulation de l'exploitation pour chacune des 18 rivières bretonnes étudiées, les modélisations se projetant à l'horizon de 2034-2038 ; les TAC ont été fixés sur la base de ces limites de conservation, afin de concilier la régulation de l'exploitation et la préservation de l'espèce, à 402 individus au niveau régional, avec un quota individuel par pêcheur de 6 individus dont 2 saumons de printemps ; l'obligation de déclarer les captures en temps réel auprès du Centre National d'Interprétation des Captures de Salmonidés Migrateurs (CNICS) permet une gestion durable de l'espèce en adaptant les TAC à l'état des stocks ; l'espèce n'étant pas menacée, dès lors que 10 000 saumons remontent chaque année les cours d'eau en Bretagne, et la fixation des TAC prenant en considération la régulation de leur exploitation, il n'existe ainsi pas d'atteinte suffisamment grave et immédiate à la conservation de l'espèce, susceptible de caractériser une situation d'urgence ; 
 - au demeurant, la fragilité de l'espèce est prise en considération, et les TAC ont été réduits de 33%, d'un maximum de 600 individus à 402 ; 
 - l'association a manqué de diligence à saisir le juge des référés ; 
 - elle ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier : 
 * la consultation du public a été régulièrement réalisée ; le projet d'arrêté soumis sur le site de la DREAL était accompagné d'une note de présentation, suffisamment étayée et précise ; 
 * l'état de conservation défavorable-mauvais de l'espèce des saumons atlantiques ne concerne pas les cours d'eau bretons ; l'arrêté permet la régulation de l'espèce, sans compromettre sa conservation ; le classement en site Natura 2000 ne fait pas obstacle à la pratique de la pêche ; 
 * l'association allègue, sans l'établir, que la pêche à avaler, non prohibée, serait effectivement létale ; aucune donnée précise n'est fournie par l'association afin de démontrer la mort des saumons après remise à l'eau ; les écritures font mention d'adverbes hypothétiques tel que " certainement ", " quasiment " ; de telles incertitudes ne peuvent suffire ; 
 * la pêche aux appâts n'est pas prohibée par le code de l'environnement, dont l'article R. 436-32 dispose, en son 3° que " [] dans les cours d'eau et parties de cours d'eau classés comme cours d'eau à saumon, le préfet peut interdire l'usage de la gaffe ", ce qui a notamment été fait dans les arrêtés départementaux d'Ille-et-Vilaine, du Morbihan et du Finistère ; le PLAGEPOMI prévoit, quant à lui, que " les modes de pêche autorisés seront précisés dans les arrêtés départementaux. Le PLAGEPOMI demande que la simplification et l'harmonisation des textes soient recherchées au sein d'un même département et entre départements " ; la détermination des modes de pêche autorisés ne relève pas de la compétence du préfet de région, de sorte que l'absence d'interdiction de la pêche aux appâts dans le cadre de l'arrêté en litige ne saurait être illégale ; 
 * la seule circonstance que de la consultation du public soient remontées des critiques quant à l'ouverture à la pêche des cours d'eau du Leff et du Jaudy n'a pas d'incidence ; l'état de conservation prétendument défavorable des saumons atlantiques n'est pas établi s'agissant du cours d'eau du Jaudy ; cet état est plus fragile s'agissant du Leff, sans pour autant que l'arrêté puisse être censuré pour n'y avoir pas interdit la pêche. 
 Vu : 
 - la requête au fond n° 2301072, enregistrée le 24 février 2023 ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'environnement 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 avril 2023 :  
 - le rapport de Mme D,  
 - les observations de Mme B et de Mme C, représentant l'ANPER-TOS qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens qu'elles développent ; 
 - les observations de M. A, représentant le préfet de la région Bretagne, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu'il développe. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 26 décembre 2022, le préfet de la région Bretagne a encadré la pêche de loisir du saumon atlantique sur les cours d'eau du comité de gestion des poissons migrateurs (COGEPOMI) des cours d'eau bretons pour l'année 2023. L'Association nationale pour la protection des eaux et rivières - ANPER-TOS a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté, en tant qu'il n'interdit pas la technique de pêche de la " pêche à avaler " et qu'il n'interdit pas la pêche sur deux cours d'eau, le Leff et le Jaudy et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 4. Pour établir l'urgence à suspendre l'exécution de l'arrêté en litige, l'association requérante soutient qu'il autorise un mode de pêche, " la pêche à avaler ", non sélectif et quasi létal pour les saumons atlantiques, de sorte que tout jour ouvré de pêche a un impact immédiat, considérable et irréversible sur le maintien et l'état de conservation de l'espèce (le plan de gestion des poissons migrateurs - PLAGEPOMI - Bretagne ouvrant la pêche au saumon de printemps entre le 11 mars et le 15 juin et la pêche au castillon, jusqu'au 31 octobre), eu égard à l'état de conservation défavorable de cette espèce (quasi-disparition sur l'ensemble du territoire français à l'exception des cours d'eau bretons), auquel s'ajoute la pression particulière que représente la sécheresse actuelle des cours d'eau. 
 5. Il résulte toutefois de l'instruction, notamment des écritures de l'association requérante et des propos de ses représentantes lors de l'audience publique, que l'état de conservation du saumon atlantique, s'il reste fragile, n'est pas défavorable en Bretagne. Il résulte de ces mêmes propos qu'il n'existe pas de données chiffrées quant à la réalité de l'utilisation de la méthode de pêche que l'association requérante critique, dont ses représentantes indiquent elles-mêmes qu'elle est contestée par la majorité des pêcheurs, ce dont il peut être déduit qu'elle reste peu utilisée. Dans ces circonstances en l'état de l'instruction et des éléments produits à l'appui de la requête, il n'est pas établi que l'exécution de l'arrêté en litige, en tant qu'il ne prohibe pas la méthode de la " pêche à avaler ", porte une atteinte grave et immédiate à l'état de conservation de l'espèce des saumons atlantiques et, par suite, une atteinte grave et immédiate aux intérêts que l'association requérante défend.  
 6. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que l'inclusion des cours d'eau du Leff et du Jaudy dans la liste des cours d'eau sur lesquels la pêche du saumon atlantique est autorisée, à hauteur respectivement, de cinq saumons de printemps sur chacun de ces cours d'eau, porte une atteinte grave et immédiate à l'état de conservation de l'espèce des saumons atlantiques et, par suite, une atteinte grave et immédiate aux intérêts que l'association requérante défend.  
 7. Aucune des circonstances avancées par l'association requérante n'est ainsi de nature à caractériser une situation d'urgence au sens des dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 8. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles ces dispositions subordonnent la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de l'ANPER-TOS tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 26 décembre 2022 par lequel le préfet de la région Bretagne a encadré la pêche de loisir du saumon atlantique sur les cours d'eau du comité de gestion des poissons migrateurs (COGEPOMI) des cours d'eau bretons pour l'année 2023, en tant qu'il n'interdit pas la technique de la " pêche à avaler " et qu'il n'interdit pas la pêche sur deux cours d'eau, le Leffe et le Jaudy, ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 9. Il n'entre pas dans l'office du juge administratif d'ordonner la publication du dispositif d'une décision juridictionnelle dans le recueil des actes administratifs de la préfecture. Les conclusions tendant à cette fin présentées par l'ANPER-TOS ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que l'ANPER-TOS demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'ANPER-TOS est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale pour la protection des eaux et rivières, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera transmise pour information au préfet de la région Bretagne. 
 Fait à Rennes, le 28 avril 2023. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 O. DLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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