TA33 · 2ème Chambre — 10 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 5 avril 2023 et le 5 novembre 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal :   
 1°) d'annuler la décision du 11 décembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Blanquefort s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 15 novembre 2022 en vue de l'édification d'un pylône d'antennes de téléphonie mobile sur un terrain sis au lieu-dit " Pey Seurin Sud ", cadastré section AD n° 4, ainsi que de la décision du 6 février 2023 de cette autorité rejetant son recours gracieux du 29 décembre 2022 contre cette opposition ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Blanquefort de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Blanquefort une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision d'opposition est entachée du vice d'incompétence de son auteur, en l'absence de délégation du maire à ce dernier ; 
 - la décision est irrégulière au regard de l'article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration, à défaut de référence permettant de vérifier la conformité du procédé de signature électronique au référentiel général de sécurité mentionné au I de l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 ; 
 - les motifs tirés de ce qu'il n'était pas justifié que l'ouvrage projeté constituait une installation technique nécessaire et directement liée au fonctionnement de services publics ou d'intérêts collectifs et que, par suite, cet ouvrage n'était pas au nombre de ceux visés à l'article 1.3.2 des conditions particulières applicables à la zone Nf du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole sont erronés, outre que le grief reposant sur l'absence de justification repose sur une erreur de droit au regard tant des articles R. 431-35, R. 431-36 et R. 431-37 du code de l'urbanisme que de l'article précité du document d'urbanisme, qui n'impose pas la preuve en cause ; 
 - l'arrêté méconnaît également les prescriptions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme ;  
 - les motifs tirés de ce que le projet contrarierait les dispositions des articles 2.4.1.1 et 1.3.5.2 du règlement de la zone Nf du plan local d'urbanisme ne sont pas fondés, d'une part, en l'absence de tout intérêt des lieux, d'autre part, en raison du caractère limité de l'impact du projet qui n'est pas situé dans l'espace boisé classé, enfin, à défaut de tout commencement de preuve des effets d'une telle installation sur l'état sanitaire des arbres ; 
 - ni les prescriptions de l'article 2.3.5 du règlement de la zone Nf, ni davantage les dispositions de l'article 3.2.2 du document d'urbanisme ou de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne sauraient justifier légalement la décision d'opposition. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 26 septembre 2024 et le 3 décembre 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Blanquefort, représentée par Me Hounieu, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Free Mobile de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, les moyens ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, la décision est justifiée par les motifs, qui doivent être substitués à ceux de la décision du 11 décembre 2022, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 2.3.5 du règlement de la zone Nf du plan local d'urbanisme ainsi que de celles de l'article 3.2.2 du règlement de ce document et de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 En application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, le tribunal a adressé le 26 décembre 2024 aux parties la demande de lui communiquer la décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dont le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux avait demandé la délivrance à titre provisoire par la commune de Blanquefort dans son ordonnance n° 2301971 du 10 mai 2023. Cette pièce, en l'espèce le certificat d'autorisation tacite du maire de la commune de Blanquefort daté du 21 juin 2023 a été enregistrée pour la société Free Mobile le 27 décembre 2024 et communiquée le 30 décembre 2024 à la commune de Blanquefort. Elle a également été enregistrée le même jour pour la commune de Blanquefort.    
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fazi-Leblanc, première conseillère,  
 - les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Caijeo, représentant la commune de Blanquefort.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 15 novembre 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile a déposé une déclaration préalable en vue de l'édification d'un pylône d'antennes de téléphonie mobile sur un terrain sis au lieu-dit " Pey Seurin Sud ", à Blanquefort (Gironde), cadastré section AD n° 4. Par un arrêté du 11 décembre 2022, le maire de la commune de Blanquefort s'est opposé à cette déclaration préalable et, par une décision du 6 février 2023, il a rejeté le recours gracieux formé par la société Free Mobile le 29 décembre 2022 contre cette opposition. La société Free Mobile demande l'annulation de la décision du maire du 11 décembre 2022, ensemble le rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions en annulation :  
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du même code : " I.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement prévue par cet article. () ". Aux termes de l'article L. 2131-3 dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les actes pris au nom de la commune autres que ceux mentionnés à l'article L. 2131-2 sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés. () ". Aux termes de l'article L. 2122-29 de ce même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat./ La publication au recueil des actes administratifs des arrêtés municipaux mentionnés au deuxième alinéa est assurée sur papier. Elle peut l'être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. ". 
 3. Par un arrêté du 4 juin 2020, régulièrement publié, le maire de la commune de Blanquefort a donné délégation à M. B A 3ème adjoint, pour remplir sous sa surveillance et sa responsabilité les fonctions relatives à l'urbanisme et à l'habitat. Cet arrêté précise que dans ce cadre, le maire de la commune donne délégation à M. A pour signer tout document, acte, décision, se rapportant à sa délégation et notamment les décisions d'urbanisme, conformément au code de l'urbanisme et en application du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tenant à l'incompétence du signataire de l'acte doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions de l'administration peuvent faire l'objet d'une signature électronique. Celle-ci n'est valablement apposée que par l'usage d'un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, qui permette l'identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s'attache et assure l'intégrité de cette décision () ".  
 5. La commune de Blanquefort verse aux débats le bordereau de signature de l'arrêté n° DP 033 056 22 Z0276 enregistré sur l'application Card@ds, permettant de s'assurer qu'il a été signé par M. A de façon électronique par un procédé certifié conformément aux dispositions de l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, codifié depuis lors à l'article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen soulevé en ce sens par la société requérante doit être écarté.  
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 6. En premier lieu, aux termes de l'article 1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme pour la zone Nf : " Sous réserve de ne pas porter atteinte au caractère naturel et paysager des lieux ainsi qu'à la vocation principale de la zone et ses objectifs, sont autorisés : () Les services publics ou d'intérêt collectif suivant : () - les constructions et installations techniques dès lors qu'elles sont nécessaires et directement liées au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif (châteaux d'eau, équipements ferroviaires ou portuaires, antennes de téléphonie mobile, éoliennes, panneaux solaires, poteaux, pylônes, transformateurs, mobiliers enterrés et semi-enterrés de collecte des déchets ménagers, installations techniques nécessaires aux réseaux de distribution d'énergie et de télécommunications, ouvrages hydrauliques) ; () ".  
 7. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, le maire de la commune de Blanquefort a considéré que l'installation proposée ne pouvait être installée en zone Nf dès lors qu'elle ne constituait pas une installation technique nécessaire et directement liée au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif.  
 8. D'une part, et contrairement à ce que soutient la société requérante, la commune ne lui a pas opposé un motif tenant à l'incomplétude de son dossier. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des article R. 431-8 et suivants du code de l'urbanisme doivent être écartés comme inopérants.  
 9. D'autre part, et en revanche, pour justifier son refus, la commune fait valoir en défense, d'une part, que les cartes de couverture des réseaux 3G et 4G extraites du site de l'Arcep montrent que le territoire de la commune est déjà couvert à plus de 99% par la société Free Mobile, soit au-delà de l'engagement de celle-ci à couvrir un taux de 97,7% au 8 décembre 2023 dans les zones de déploiement prioritaire dont la commune de Blanquefort fait partie selon l'annexe au décret n° 2015-1567 fixant la liste des communes de la zone de déploiement prioritaire et, d'autre part, que l'implantation de cette station relais au lieu-dit " Pey Seurin Sud " ne permet pas de couvrir les zones urbanisées de la commune situées à proximité ni d'atteindre l'objectif poursuivi de couverture réseau des centralités urbaines. Toutefois, il est constant que la société Free mobile a pris des engagements de couverture du territoire envers l'Etat dans son cahier des charges. Les cartes détaillées qu'elle verse à l'instance peuvent être prises en considération alors même que ces documents, qu'elle n'a aucun intérêt à biaiser, ont été dressés par elle, montrent que le secteur d'implantation de l'équipement en litige n'est pas correctement desservi par les réseaux de cet opérateur. En outre, les cartes fournies par la commune, si elles sont susceptibles d'établir que la société aurait rempli ses obligations en ce qui concerne le taux de couverture de la population dans le département de la Gironde, ne représentant pas un degré de précision suffisant permettant de contredire celles fournies par la société qui se rapportent à la zone concernée et dont la couverture est, de manière manifeste au regard de ces pièces, mal assurée. De plus, il ne peut être sérieusement contesté que la couverture du territoire national, y compris les secteurs non urbanisés, par les réseaux de téléphonie mobile présente un intérêt public. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir qu'en considérant, pour s'opposer à la déclaration préalable, que le projet ne satisfaisait pas aux dispositions précitées de l'article 1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme, la commune de Blanquefort a commis une erreur de droit.   
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1.3.5.2 du règlement du plan local d'urbanisme pour la zone Nf : " Les espaces boisés classés existants ou à créer et les arbres isolés sont repérés au plan de zonage au 1/5000°. Ce classement interdit notamment tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements./ Les dispositions relatives aux espaces boisés classés existants ou à créer et aux arbres isolés s'appliquent dans les conditions fixées au "2.4.4. Aménagement des abords et plantations", au paragraphe "Aménagement paysager et plantations" du présent règlement. ".  
 11. Il est constant que le projet prévoit l'implantation du pylône d'antennes relais à proximité d'une zone boisée, classée en espace boisé classé. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette implantation porterait atteinte audit espace. En outre, si la commune fait valoir en défense que les antennes relais présenteraient un risque pour l'état sanitaire des arbres, cette allégation n'est confortée ni démontrée par aucune pièce du dossier ou document scientifique. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire a méconnu l'article 1.3.5.2 du règlement du plan local d'urbanisme en considérant que le projet était de nature à compromettre l'état sanitaire des arbres.  
 12. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article 2.4.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme de la zone Nf : " La situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions et leur aspect extérieur doivent être adaptés au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. (). ".  
 13. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, classé en zone Nf par le plan local d'urbanisme, se situe dans un environnement hétérogène qui ne présente pas d'intérêt particulier. Si son milieu est essentiellement agricole et boisé, il est également proche de lotissements construits et habités. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que l'installation du pylône serait de nature à porter atteinte à une éventuelle continuité écologique et paysagère. Par ailleurs, le pylône, d'une hauteur de 38 mètres, sera constitué d'un treillis métallique permettant une vue transparente, limitant ainsi l'atteinte visuelle. De même, aucun élément du dossier ne permet de penser que le projet ferait obstacle à la circulation de la faune. Si la commune allègue également que le projet fragilise la trame verte et bleue, celle-ci concerne un ruisseau situé à une centaine de mètre de l'antenne qui ne la menace ni ne la remet en cause. La commune fait valoir encore que le projet vient supprimer un " ilot de fraicheur urbain ". Mais, et d'une part l'image satellite datée du 11 août 2013 et issue d'un diagnostic de Bordeaux métropole dont se prévaut la commune, ne constitue pas un document opposable aux demandes d'urbanisme. D'autre part, il n'est pas démontré que l'antenne relais, compte tenu de sa faible emprise, constituerait une remise en cause de cet " ilot de fraicheur ", à le supposer constitué.  Il s'ensuit que le maire a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant que le projet ne garantirait pas une insertion optimale dans l'environnement en méconnaissance des dispositions de l'article 2.4 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 15. En quatrième lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 16. La commune de Blanquefort demande au tribunal de substituer au motif initial opposé par le maire à la déclaration de travaux de la société Free Mobile deux autres motifs tirés de la méconnaissance de plusieurs dispositions du plan local d'urbanisme.  
 17. D'abord, aux termes de l'article 2.3.5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux " règles particulières relatives aux continuités écologiques, aux zones humines, à la mise en valeur du patrimoine naturel, bâti et paysager ". : " () Le projet doit être conçu de manière à s'intégrer dans les perspectives paysagères, à mettre en valeur les éléments protégés, à conserver ou à renforcer les continuités écologiques repérée et/ou la zone humide L'implantation des constructions et installations devra ainsi s'appuyer sur les composantes du site préexistant en tenant compte notamment de l'implantation des constructions avoisinantes, de la topographie, des masses végétales et en particulier des bosquets arborés et des arbres qui participent à la qualité de ce paysage remarquable. Par ailleurs, l'organisation du bâti devra permettre de préserver les vues sur les espaces naturels perceptibles depuis la voie. ".  
 18. Pour les mêmes motifs que ceux explicités au point 12, le projet en litige n'a pas méconnu les dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme.  
 19. Ensuite, aux termes de l'article 3.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme : " Tout accès doit permettre d'assurer la sécurité de ses utilisateurs ainsi que celle des usagers des voies, quel que soit leur mode de déplacement. Cette sécurité est appréciée compte tenu, notamment, de la position de l'accès, de sa configuration ainsi que la nature et l'intensité du trafic () ". Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".  
 20. Contrairement à ce que fait valoir la commune, il ne ressort pas des plans du dossier que l'accès prévu pour l'entrée et la sortie des véhicules sur la rue des Marinières présenterait des problèmes de sécurité pour les usagers de la voie publique alors que la visibilité est dégagée et qu'il y a peu de circulation sur cette voie. En outre, si la commune fait valoir que les caractéristiques de la servitude de passage au niveau de la parcelle AD n° 4 ne sont pas précisées, le plan masse indique " accès à créer " et la commune n'apporte aucun élément permettant de douter de la faisabilité de cette servitude de passage.  Ensuite, en se bornant à alléguer que le projet présente un surcroît de risque d'incendie en raison de la présence humaine à proximité immédiate de l'espace boisé classé et des installations électriques nécessaires au fonctionnement de l'antenne, la commune ne fournit pas d'éléments suffisants permettant de crédibiliser le risque incendie, alors que la zone est peu fréquentée et que le terrain est aisément accessible par les engins de lutte contre l'incendie. Enfin, si la commune allègue que l'antenne présente un risque de modification du régime hydrique du sol du fait de la réalisation des travaux, elle n'assortit pas cette allégation d'aucune précision permettant de l'étayer. Dans ces conditions, la commune n'est pas fondée à faire valoir que le projet méconnaît les dispositions de l'article 3.2.2. du règlement du plan local d'urbanisme.  
 21. Il résulte de tout ce qui précède que tous les motifs par lesquels le maire de la commune de Blanquefort a refusé l'installation d'un pylône doivent être censurés et que la substitution de motifs est rejetée. Par suite, la société Free Mobile est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 22. Il résulte de l'instruction que sur injonction du juge des référés le 10 mai 2023 (n° 2301971), le maire de la commune de Blanquefort a délivré à la société pétitionnaire un certificat d'accord tacite au projet le 21 juin 2023. Compte tenu de l'intervention de cette décision et en l'absence de circonstances de droit et de fait nouvelles à la date du présent jugement, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte sont devenues sans objet. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante, la somme que demande la commune au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Blanquefort une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante sur le même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er  : L'arrêté du 11 décembre 2022 du maire de la commune de Blanquefort est annulé.  
 Article 2 : La commune de Blanquefort versera à la société Free mobile une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Free Mobile est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Blanquefort sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Free mobile et à la commune de Blanquefort. 
 Délibéré après l'audience du 8 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Cabanne, présidente, 
 M C et Mme Fazi-Leblanc, premiers conseillers.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 S. FAZI-LEBLANC 
 La présidente, 
 C. CABANNELa greffière, 
 H. MALO 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,