TA45 · 1ère chambre — 13 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 mai 2023 et le 27 novembre 2024, et un mémoire déposé le 5 février 2025, la société Hermione, représentée par Me Pignon et Me Desjardins, doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire d'un montant de 51 385 euros émis à son encontre par la communauté de communes du Grand Châteaudun le 22 février 2023 au titre de pénalités contractuelles infligées dans le cadre de l'exécution du contrat de délégation de service public, conclu le 30 décembre 2020, ayant pour objet l'exploitation du centre nautique Roger-Creuzot, l'espace aquatique " Les Rivièrades ", la base de loisirs de Marboué et le parc de loisirs de Brou et de la décharger du paiement de cette somme ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Grand Châteaudun la somme de 3 000 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la communauté de communes du Grand Châteaudun ne justifie pas que le bordereau du titre exécutoire a été signé par l'ordonnateur ; 
 - le titre exécutoire méconnait les dispositions de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dès lors qu'il n'indique pas avec suffisamment de précision les bases de liquidation de la créance ; 
 - il a été émis en l'absence d'une procédure préalable amiable de règlement des différends ou d'une conciliation en méconnaissance de l'article 69 du contrat de délégation de service public conclu avec la communauté de communes du Grand Châteaudun ;  
 Concernant les pénalités infligées dans le cadre de la gestion de l'espace aquatique " Les Rivièrades " : 
 - les manquements relatifs à la sécurité et l'hygiène ne pouvaient être sanctionnés par une pénalité prise sur le fondement du non-respect des fréquences de l'analyse d'eau ou d'absence des équipements réglementaires de sécurité ; 
 - aucune pénalité ne pouvait lui être infligée sur le fondement d'un non-respect des fréquences d'analyse de la qualité de l'eau, dès lors que les dispositions contractuelles n'imposaient pas de procéder à cette analyse deux fois par jour ; 
 - elle ne pouvait se voir infliger une pénalité en raison de la non présence de deux grilles de siphon dès lors que leur état s'apparentait à un désordre structurel dont les travaux de remise en état sont, en vertu des stipulations contractuelles, à la charge du délégant. 
 Concernant les pénalités infligées dans le cadre de la gestion du parc de loisirs de Brou, de la base de loisirs de Marboué et du centre nautique Roger Creuzot de Châteaudun : 
 - le non-respect des heures d'ouverture aux usagers est la conséquence d'un cas de force majeure. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 octobre 2024, le 16 décembre 2024 et le 22 janvier 2025, la communauté de communes du Grand Châteaudun conclut à titre principal, au rejet de la requête et à titre subsidiaire, à ce que la société Hermione soit condamnée reconventionnellement à lui verser la somme de 51 385 euros et demande au tribunal de mettre à la charge de la société Hermione la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la société Hermione ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 22 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 6 février 2025.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; 
 - l'arrêté du 26 mai 2021 relatif au contrôle sanitaire et à la surveillance des eaux de piscine pris en application des articles D. 1332-1 et D. 1332-10 du code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Garros, 
 - les conclusions de M. Joos, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Thuilleaux, substituant Me Pignon et Me Desjardins, représentant la communauté de communes du Grand Châteaudun. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté de communes du Grand Châteaudun (CCGC) a confié la gestion de quatre de ses équipements aquatiques à la société Equalia dans le cadre d'un contrat de concession de service public conclu le 30 décembre 2020. Par un avenant du 23 février 2021, la société Hermione, filiale de la société Equalia, s'est substituée à cette dernière dans le cadre de l'exécution dudit contrat. Par un courrier en date du 14 décembre 2021, la CCGC a informé la délégataire de son intention de lui appliquer un certain nombre de pénalités en application du contrat de délégation de service public en raison de manquements contractuels constatés dans l'exécution du celui-ci. Le 22 février 2023, la CCGC a émis un titre exécutoire d'un montant de 51 385 euros à la charge de la société Hermione au titre de pénalités contractuelles. Cette dernière doit être regardée comme demandant l'annulation de ce titre et la décharge de l'obligation de payer cette somme. 
 Sur l'absence d'une procédure préalable amiable de règlement des différends : 
 2. Aux termes de l'article 69 du contrat de délégation de service public conclu le 30 décembre 2020 entre la société Hermione et la CCGC : " 69.1. Règlement à l'amiable / Les Parties s'efforcent de régler à l'amiable leurs éventuels différends relatifs à l'application ou à l'interprétation du Contrat. /69.2. Procédure de conciliation / A défaut de règlement amiable de leur(s) différend(s), les Parties peuvent décider que les litiges qui résultent de l'application du Contrat font l'objet d'une tentative de conciliation par une commission composée de trois conciliateurs : le premier est désigné par le Délégant, le deuxième par le Délégataire et le troisième, qui présidera la commission, est désigné par les deux premiers () ". 
 3. La société Hermione soutient que le titre exécutoire ne pouvait être émis sans qu'une procédure de règlement amiable des différends, ou une procédure de conciliation, ne soit préalablement mise en œuvre en application des articles 69.1 et 69.2 du contrat susmentionné. Toutefois il ne résulte pas de la lettre des stipulations précitées que l'émission d'un titre exécutoire doit être obligatoirement précédée de telles procédures, dont la réalisation, bien qu'elle soit encouragée, ne demeure que facultative. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 Sur la régularité du titre exécutoire : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci () ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " / 4° () En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Aux termes de l'article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions de l'administration peuvent faire l'objet d'une signature électronique. Celle-ci n'est valablement apposée que par l'usage d'un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, qui permette l'identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s'attache et assure l'intégrité de cette décision ". Aux termes de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique : " I. - En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : () / soit du certificat de signature " DGFIP " délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / () ". 
 5. La société Hermione soutient que la CCGC ne justifie pas de ce que le bordereau du titre exécutoire litigieux comporte la signature de son auteur. Toutefois, la CCGC produit le bordereau du titre signé de manière électronique par le biais du protocole d'échange Helios par M. Kibloff, vice-président de la CCGC, et doit ainsi être regardé comme satisfaisant aux dispositions du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de signature du titre ne peut qu'être écarté. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 7. Il résulte de l'instruction que par un courrier en date du 6 janvier 2023, que la société Hermione verse elle-même aux pièces du dossier, la CCGC a informé la société délégataire de son intention de lui infliger des pénalités, en application de l'article 48 du contrat de délégation de service public, en raison de dysfonctionnements constatés dans l'exploitation des installations concédées. Ce courrier détaille avec précision l'objet de chacune des pénalités infligées et les modalités de calcul de leur quantum pour chaque site aquatique délégué à la société Hermione. Par ailleurs, le titre exécutoire litigieux comporte les mentions " Pénalités DSP équipements nautiques 2021 -Cloyes sur le Loir - 30/05/2022-25/09/2022 / Pénalités DSP équipements nautiques 2021 - Brou - 30/05/2022-25/09/2022 / Pénalités DSP équipements nautiques 2021 - Marboué - 30/05/2022-25/09/2022 / Pénalités DSP équipement nautiques 2022 - Châteaudun 30/05/2022-25/09/2022 ". La société Hermione était ainsi en mesure, en se référant au courrier précité, de connaître avec précision les bases de la liquidation ainsi que les éléments de calcul des sommes réclamées. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire du 22 février 2023 est irrégulier pour insuffisance d'indication des bases de la liquidation doit être écarté. 
 Sur le bien-fondé du titre exécutoire : 
 Concernant les pénalités appliquées au titre de la gestion de l'espace aquatique " Les Rivièrades " : 
 8. En premier lieu, la CCGC a infligé deux pénalités à la société Hermione au titre du non-respect des fréquences d'analyse de l'eau et de l'absence d'équipement réglementaires. La requérante soutient que les motifs exposés au sein du courrier du 6 janvier 2023 ne justifient pas l'application de ces deux pénalités. Il résulte de l'instruction que la CCGC a répertorié dans ce courrier un certain nombre d'incidents relatifs à la qualité de l'eau de l'espace aquatique et mentionne notamment un rapport de l'agence régionale de santé ayant relevé vingt et un écarts de non-conformité de la qualité de l'eau et vingt et un dysfonctionnements ou manquements par rapport aux bonnes pratiques. Par ailleurs est également indiqué l'application d'une pénalité pour non-respect des fréquences d'analyses d'eau en mentionnant qu'une analyse était manquante. Enfin, ce même courrier indique expressément l'absence de deux grilles de siphon pour justifier la pénalité infligée sur le fondement de l'absence d'équipements réglementaires de sécurité. Ainsi, les faits énumérés au sein du courrier du 6 janvier 2023, dont la matérialité n'est pas contestée par la société Hermione, justifiaient bien les pénalités infligées à son encontre. Par suite, ce moyen sera écarté. 
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 19.2 du contrat de délégation de service public conclu entre la CCGC et la société Hermione : " Conformément à la réglementation en vigueur, le Délégataire réalise à minima deux analyses journalières de la qualité de l'eau de tous les bassins qui sont consignées dans le carnet sanitaire, et prend immédiatement les mesures correctives nécessaires. A défaut, il s'expose aux pénalités prévues à l'article 48 du contrat ". Aux termes de l'article 1.2 de ce même contrat " Les références faites à une disposition législative ou réglementaire sont des références à cette disposition telle qu'appliquée, modifiée, codifiée et incluront toutes dispositions en découlant ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 26 mai 2021 relatif au contrôle sanitaire et à la surveillance des eaux de piscine pris en application des articles D. 1332-1 et D. 1332-10 du code de la santé publique : " () III. - Les fréquences mentionnées dans le tableau B de l'annexe II peuvent être réduites d'un facteur deux pour les paramètres concernés, pour les piscines de type A et B définies en annexe I, en cas d'utilisation de régulateurs en continu des valeurs de pH et de chlore et sous réserve que les mesures qu'ils effectuent soient représentatives de la qualité de l'eau dans les bassins. Un relevé quotidien est consigné dans le carnet sanitaire. Le bon fonctionnement de ces régulateurs en continu est vérifié au moins tous les mois (). ". Il ressort du tableau de l'annexe I de cet arrêté que les piscines de type A et B correspondent aux " piscines des hébergements touristiques marchands dont la capacité d'accueil est supérieure à 150 personnes et réservées à l'usage du personnel et des personnes hébergées dans l'établissement ", aux " piscines des établissements de santé et médico-sociaux et réservées à l'usage du personnel et des personnes prises en charge par ces établissements ", aux " piscines des cabinets de kinésithérapie et réservées à l'usage du personnel et des personnes prises en charge par ces établissements ", et aux " piscines des hébergements touristiques marchands dont la capacité d'accueil est comprise entre 16 et 150 personnes et réservées à l'usage du personnel et des personnes hébergées dans l'établissement ". Enfin, il ressort du tableau B de l'annexe II de cet arrêté que le contrôle du pH doit s'effectuer deux fois par jour pour les piscines relevant des catégories A et B. 
 10. Il résulte de l'instruction que la société Hermione s'est vue infliger une pénalité au titre du non-respect des fréquences d'analyse de l'eau dès lors qu'elle ne procédait au contrôle du pH de l'eau qu'une fois par jour au lieu des deux prévus par l'article 19.2 du contrat. La société Hermione soutient que l'article précité doit être regardé comme renvoyant aux dispositions de l'arrêté du 26 mai 2021 relatif au contrôle sanitaire et à la surveillance des eaux de piscine pris en application des articles D. 1332-1 et D. 1332-10 du code de la santé publique et qu'elle peut ainsi bénéficier de l'exception prévue au III de l'article 3 de l'arrêté précité permettant, sous certaines conditions, de réduire les obligations de contrôle du pH et du chlore à une fois par jour. S'il ressort des stipulations combinées des articles 19.2 et 1.2 que la société Hermione peut effectivement se prévaloir de l'exception prévue au III du 3 de l'arrêté susmentionné, elle n'établit toutefois pas que l'installation qu'elle exploite fasse l'objet d'utilisation de régulateurs en continu des valeurs de pH et de chlore. Par suite, elle ne peut se prévaloir des dispositions invoquées et la pénalité infligée sur ce fondement est fondée. 
 11. En deuxième lieu, il résulte des stipulations combinées des articles 22.1 et 22.2 du contrat de délégation de service public conclu entre la CCGC et la société Hermione que les travaux de rénovation, reconstruction, remplacement des infrastructures (dont fondation, élévations, murs, dalles, sols, charpentes et toitures, des façades, bardages et maçonnerie, de la menuiseries extérieures, de l'isolation, de la couverture et de l'étanchéité) de l'espace aquatique, selon un processus proche de sa fabrication ou de son assemblage initial relèvent et sont à la charge du délégant. 
 12. Il résulte de l'instruction que la CCGC a infligé une pénalité à la société Hermione sur le fondement de l'absence d'équipements réglementaires de sécurité pour sanctionner l'absence de deux grilles de siphon de l'espace aquatique. La requérante, qui ne conteste pas ces faits, soutient que l'état de ces grilles présentait un danger pour les usagers de l'espace aquatique et qu'elle a ainsi été contrainte de les enlever temporairement en attendant de pouvoir les remplacer. Elle ajoute que le remplacement de ces siphons s'apparente à un désordre structurel dont le renouvellement relevait de la CCGC. Toutefois, il ne résulte pas des stipulations rappelées au point précédent que ces pièces constituent des infrastructures dont le remplacement doit être mis à la charge de l'autorité délégante en application des stipulations contractuelles. Par suite, les pénalités infligées sur ce fondement sont fondées. 
 Concernant les pénalités appliquées au titre de la gestion du parc de loisirs de Brou : 
 13. Il résulte de l'instruction que la CCGC a infligé à la société Hermione une pénalité sur le fondement du non-respect des heures d'ouverture et de fermeture aux usagers, conséquence d'une absence de personnel et de la réparation tardive des pompes de filtration. La requérante soutient que le retard de l'ouverture du parc aux scolaires et au public est justifié par des circonstances exceptionnelles ou des cas de force majeure.  
 14. D'une part, elle indique que ce retard est la conséquence d'une absence de personnel résultant de l'accident domestique d'un maitre-nageur sauveteur (MNS), ayant nécessité une convalescence de plusieurs semaines, et qu'elle ne pouvait ouvrir le parc en l'absence de MNS pour surveiller les bassins. Elle ajoute n'avoir pu remplacer le MNS blessé immédiatement dans la mesure ou la période de pandémie de covid-19 a rendu plus difficile le recrutement de ce type de personnel, en entrainant notamment l'annulation des épreuves du certificat d'aptitude à la profession de maitre-nageur sauveteur (CAEPMNS) en 2021, et que de manière plus générale, la France connait une pénurie de MNS. Si elle verse diverses pièces aux débats faisant en effet état d'une difficulté de recrutement d'un tel personnel, elle n'établit toutefois pas par ces seules considérations l'impossibilité dans laquelle elle aurait été de procéder au remplacement du MNS absent et ne démontre ainsi pas le caractère irréversible de la situation. 
 15. D'autre part, elle soutient que la réparation tardive des pompes de filtration est la conséquence d'un cas de force majeure résultant de la pénurie mondiale de semi-conducteur consécutive à la période de pandémie de covid-19, qui l'aurait empêchée de procéder au remplacement de ces pompes sur le parc de loisirs de Brou. Si elle verse au soutien de cette allégation divers articles de presse faisant état d'une telle pénurie, elle n'établit cependant pas par ces seules considérations l'impossibilité dans laquelle elle aurait été de se procurer les pièces nécessaires au remplacement des pompes de filtrations. 
 16. Par suite, les évènements dont se prévaut la société Hermione ne constituent ni des circonstances exceptionnelles ni un cas de force majeure de nature à l'exonérer de la pénalité lui ayant été infligée en raison du non-respect des heures d'ouverture et de fermeture aux usagers. 
 Concernant les pénalités appliquées au titre de la gestion de la base de loisirs de Marboué : 
 17. Il résulte de l'instruction que la CCGC a infligé à la société Hermione une pénalité sur le fondement du non-respect des heures d'ouverture et de fermeture aux usagers, conséquence d'une absence de personnel et de la réparation tardive des pompes de filtration. Si la requérante soutient que le retard de l'ouverture du parc aux scolaires et au public est justifié par les événements présentés aux points 14 et 15 et dont elle estime qu'ils constituent des circonstances exceptionnelles ou des cas de force majeure, il résulte des motifs exposés aux mêmes points 14 et 15 qu'elle n'établit pas que le non-respect des heures d'ouverture et de fermeture aux usagers soit justifié par des circonstances exceptionnelles ou des cas de force majeure. 
 Concernant les pénalités appliquées au titre du centre nautique de Roger Creuzot de Châteaudun : 
 18. Il résulte de l'instruction que la CCGC a infligé à la société Hermione une pénalité sur le fondement du non-respect des heures d'ouverture et de fermeture aux usagers, dès lors que le centre aquatique est resté fermé les après-midi du 15 août, 14 et 25 septembre 2022 en raison d'absence de personnel de surveillants de baignade et de problèmes techniques. 
 19. La société soutient que le manque de personnel de baignade ayant conduit à la fermeture du site le 15 août 2023 est justifié par la pénurie de MNS en France, situation aggravée par la pandémie de covid-19. Toutefois il résulte des motifs exposés au point 14 de ce jugement, que cet évènement ne constitue ni des circonstances exceptionnelles, ni un cas de force majeure. 
 20. La société Hermione soutient enfin que les fermetures du 14 et 15 septembre 2022 sont la conséquence de diverses pannes et problèmes techniques indépendant de sa volonté et rapidement résolus. Toutefois le seul constat du non-respect des heures d'ouverture du site suffit à justifier l'application de pénalités à ce titre, que ces faits soient ou non dépendant de la volonté du délégataire, dès lors qu'ils ne sont pas justifiés par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles. Par suite, la CCGC était fondée à appliquer une pénalité à la société Hermione sur ce fondement. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire d'un montant de 51 385 euros émis à son encontre par la communauté de communes du Grand Châteaudun présentées par la société Hermione doivent être rejetées ainsi que les conclusions à fin de décharge du paiement de cette somme. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes du Grand Châteaudun, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société requérante une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes du Grand Châteaudun en application de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Hermione est rejetée. 
 Article 2 : La société Hermione versera à la communauté de communes du Grand Châteaudun une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Hermione et à la communauté de communes du Grand Châteaudun. 
 Délibéré après l'audience du 4 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente, 
 Mme Keiflin, première conseillère, 
 M. Garros, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Nicolas GARROS 
 La présidente, 
 Anne LEFEBVRE-SOPPELSA 
 La greffière, 
 Nadine PENNETIER-MOINET 
 La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.