TA14 · 2ème chambre — 28 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 10 juillet 2023, la SARL Formanett, représentée par la SELAS Fidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 26 janvier 2023 par laquelle le préfet de la région Normandie a prononcé le rejet de diverses dépenses au titre de son activité de dispensateur de formation professionnelle et lui a prescrit de verser au Trésor public la somme de 74 203,15 euros correspondant à l'ensemble de ces dépenses ; 
 2°) d'annuler la décision du 11 mai 2023 par laquelle le préfet de la région Normandie a rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision du 26 janvier 2023 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'est pas démontré que l'agent contrôleur avait été préalablement formé, assermenté et commissionné ; 
 - les décisions ont été prises en méconnaissance du principe du contradictoire, dès lors que le préfet n'a pas tenu compte des éléments communiqués dans sa lettre d'observations du 29 novembre 2022 ; 
 - le motif tiré de ce qu'elle ne démontre pas avoir effectivement réalisé des actions de formation est erroné, dès lors que : 
   - le préfet ne pouvait lui reprocher de n'avoir pas justifié du temps de formation en situation de travail ni distingué ce temps de formation des autres modes de formation, l'article D. 6313-3-2 du code du travail ne mettant pas à la charge de l'organisme de formation des obligations imposées à peine de remboursement des sommes perçues ;  
   - les feuilles d'émargement produites pour chacun des contrats de professionnalisation attestent de la réalité de la formation, également corroborée par des plannings et calendriers, des attestations de formation, des certificats de réalisation ainsi que des attestations de stagiaires ; 
   - elle a produit des éléments établissant, dans les conditions prévues par l'article L. 6362-6 du code du travail, les objectifs de la formation dispensée et les moyens mis en œuvre à cet effet. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2023, le préfet de la région Normandie conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision du 26 janvier 2023 sont irrecevables ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pringault, conseiller ; 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Gédéon, substituant la SELAS Fidal, avocat de la SARL Formanett. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL Formanett est une société exerçant une activité de formation notamment dans les domaines du nettoyage et de l'hygiène. Elle a bénéficié dans le cadre de son activité de fonds d'un opérateur de compétences, dénommé Akto réseau propreté. La direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Normandie a procédé à un contrôle administratif et financier de l'activité de formation de la société Formanett au titre de l'exercice comptable 2020, dont les résultats ont été consignés dans un rapport de contrôle du 3 novembre 2022. Par une décision du 26 janvier 2023, le préfet de la région Normandie a fait obligation à cette société de reverser au Trésor public des financements accordés pour quinze stagiaires pour un montant cumulé de 74 203,15 euros, au motif que la société ne justifie pas de la réalisation des actions de formation financées par ces sommes. Le 24 mars 2023, la société Formanett a formé un recours administratif préalable obligatoire contre cette décision, lequel a été rejeté par une décision du 11 mai 2023. Par sa requête, la société demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 26 janvier 2023 : 
 2. Aux termes de l'article R. 6362-6 du code du travail : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours contentieux, l'autorité qui a pris la décision. / Le rejet total ou partiel de la réclamation fait l'objet d'une décision motivée notifiée à l'intéressé. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif formé en application de ces dispositions a le caractère d'un recours administratif préalable obligatoire. Dès lors, la décision du préfet de la région Normandie du 11 mai 2023 s'est entièrement substituée à celle du 26 janvier 2023, laquelle a disparu de l'ordonnancement juridique. Par suite, les conclusions de la société requérante tendant à l'annulation de cette dernière décision sont irrecevables. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région Normandie doit être accueillie. 
 Sur les conclusions dirigées contre la décision du 11 mai 2023 : 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure de contrôle : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 6361-5 du code du travail : " Sans préjudice des attributions propres des corps d'inspection compétents à l'égard des établissements concernés, les contrôles prévus au présent titre sont réalisés par les agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés à l'article L. 8112-1, les inspecteurs de la formation professionnelle et les agents de la fonction publique de l'Etat de catégorie A placés sous l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle, formés préalablement pour assurer les contrôles prévus au présent titre, assermentés et commissionnés à cet effet. / Ils peuvent se faire assister par des agents de l'Etat. / Les agents participant aux contrôles sont tenus au secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. ". Les articles R. 6361-1 et R. 6361-2 de ce code imposent aux agents de contrôle de prêter serment devant le tribunal judiciaire de leur résidence administrative et d'être commissionnés par le préfet de région. L'article D. 6361-3 du même code dispose que : " Les agents de la fonction publique de l'Etat placés sous l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle mentionnés au premier alinéa de l'article L. 6361-5 suivent une formation pratique de six mois dans les services en charge des contrôles. / () ". L'article D. 6361-4 du même code dispose que : " Les inspecteurs et contrôleurs du travail mentionnés au premier alinéa de l'article L. 6361-5 suivent la formation préalable à l'exercice des missions de contrôle prévue par les dispositions statutaires relatives aux formations et aux stages précédant leur titularisation ". 
 5. En l'espèce, le contrôle administratif et financier de la société Formanett a été opéré par Mme C A, qui exerce les fonctions d'inspectrice du travail. Elle a été commissionnée par un arrêté du préfet de région du 30 mai 2017 régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la région Normandie du 2 juin 2017. Cet arrêté vise l'assermentation de cette dernière prononcée par le président du tribunal de grande instance de Caen le 29 mai 2017. Par ailleurs, si la société requérante soutient que l'intéressée devait suivre une formation pratique de six mois, les dispositions précitées de l'article D. 6361-3 imposant l'obligation de suivre une telle formation ne s'appliquent pas aux inspecteurs du travail, dont la situation est régie par l'article D. 6361-4 précité, et il n'est pas établi ni même allégué que Mme A n'aurait pas suivi la formation préalable à l'exercice des missions de contrôle prévue par les dispositions statutaires applicables. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure, faute de formation préalable, d'assermentation et de commissionnement de l'agent contrôleur, doit être écarté.  
 6. En second lieu, aux termes de l'articles L. 6362-10 du code du travail : " Les décisions de rejet et de versement mentionnées au présent livre prises par l'autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée. ". L'article R. 6362-3 du même code prévoit que : " Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 6361-1 à L. 6361-3 sont notifiés à l'intéressé avec l'indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. / Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification. ". 
 7. Il est constant que le rapport de contrôle établi le 3 novembre 2022 a été notifié à la société Formanett le 7 novembre 2022, laquelle a fait part de ces observations par un courrier du 29 novembre 2022. Si les sommes mises à la charge de la société Formanett n'ont pas été minorées à l'issue de cette procédure contradictoire, cette seule circonstance ne caractérise pas une méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure posé par les dispositions citées au point précédent. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les sanctions contestées auraient été prises à l'issue d'une procédure ne respectant pas le principe du contradictoire. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des sommes réclamées au titre des actions de formation dont la réalisation n'est pas établie : 
 8. Aux termes de l'article L. 6362-6 du code du travail : " Les organismes chargés de réaliser tout ou partie des actions mentionnées à l'article L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant les objectifs et la réalisation de ces actions ainsi que les moyens mis en œuvre à cet effet. / A défaut, celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au cocontractant des sommes indûment perçues. ". 
 9. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'administration d'apprécier, au regard des pièces produites par l'organisme prestataire de formation sur lequel pèse la charge de la preuve, et sous le contrôle du juge, la réalité des actions de formation professionnelle. Il s'ensuit que l'autorité préfectorale est en droit de remettre en cause la fiabilité ou l'authenticité des pièces que l'organisme a fournies, notamment les feuilles d'émargement signées par les stagiaires, et de se fonder sur les anomalies ou les incohérences existant entre les divers justificatifs pris en compte pour regarder des actions de formation comme n'étant pas exécutées. 
 10. Aux termes, d'une part, de l'article L. 6313-2 du code du travail : " L'action de formation mentionnée au 1° de l'article L. 6313-1 se définit comme un parcours pédagogique permettant d'atteindre un objectif professionnel. / Elle peut être réalisée en tout ou partie à distance. / Elle peut également être réalisée en situation de travail. / Les modalités d'application des deuxième et troisième alinéas du présent article sont déterminées par décret. ". Aux termes de l'article D. 6313-3-2 de ce code : " La mise en œuvre d'une action de formation en situation de travail comprend : / 1° L'analyse de l'activité de travail pour, le cas échéant, l'adapter à des fins pédagogiques ; / 2° La désignation préalable d'un formateur pouvant exercer une fonction tutorale ; / 3° La mise en place de phases réflexives, distinctes des mises en situation de travail et destinées à utiliser à des fins pédagogiques les enseignements tirés de la situation de travail, qui permettent d'observer et d'analyser les écarts entre les attendus, les réalisations et les acquis de chaque mise en situation afin de consolider et d'expliciter les apprentissages ; / 4° Des évaluations spécifiques des acquis de la formation qui jalonnent ou concluent l'action. ".  
 11. Aux termes, d'autre part, de l'article D. 6325-11 du code du travail : " Un document précisant les objectifs, le programme et les modalités d'organisation, d'évaluation et de sanction de la formation est annexé au contrat de professionnalisation. ". 
 12. En l'espèce, les quinze stagiaires suivant les formations litigieuses financées pour un montant total de 74 203,15 euros bénéficiaient d'un contrat de professionnalisation conclu avec la société Netto Decor Propreté, cette dernière ayant elle-même conclu une convention avec la SARL Formanett en vue de mettre à sa disposition le personnel formateur et les locaux permettant de dispenser les actions de formation.  
 13. De première part, les documents communiqués relatifs aux contrats de professionnalisation conclus, s'ils mentionnent les objectifs, le programme, les conditions d'évaluation et de sanction de la formation, ne précisent pas les modalités d'organisation de celle-ci alors même que la plupart des enseignements sont effectués en formation de travail, c'est-à-dire au sein des locaux de l'employeur des apprenants et avec ses salariés exerçant aussi la fonction de formateur. Par ailleurs, si la société requérante produit un protocole individuel de formation pour les enseignements en distanciel, la part que représente ces formations apparaît minime eu égard au nombre d'heures de formation. Enfin, si une annexe à la convention conclue entre la société Formanett et la société Netto Decor Propreté mentionne les différentes modalités d'organisation de la formation, les termes génériques utilisés ne permettent pas de comprendre la consistance des périodes de formation, notamment celles en situation de travail. Ainsi que l'a relevé le préfet dans la décision attaquée, ni ce document, ni aucun autre document précisant les objectifs, le programme et les modalités d'organisation, d'évaluation et de sanction de la formation n'est, comme l'exigent les dispositions de l'article D. 6325-11 précité, annexé au contrat de professionnalisation. 
 14. De deuxième part, la société Formanett indique que les formations en situation de travail sont expressément autorisées par les dispositions du code du travail, ce qui n'est pas contesté par le préfet. Toutefois, dès lors que les formations sont dispensées par des salariés de la société Netto Decor Propreté, au sein de ses locaux, et que les apprenants bénéficient également de contrats de professionnalisation avec cette même société, il appartenait à la société Formanett de démontrer que les actions de formation en situation de travail se distinguent des phases pendant lesquelles les apprenants travaillent pour la société Netto Decor Propreté et de caractériser la dimension pédagogique des actions de formation en situation de travail. Elle ne produit à cet égard aucun document permettant d'apprécier le contenu de ces actions de formation en situation de travail et d'attester de la réelle exécution de ces dernières, alors qu'il résulte de l'instruction que cette modalité d'exécution des formations représente une large part des enseignements dispensés par la société Formanett. Au regard de ces éléments, c'est à bon droit que le préfet a relevé, pour fonder la décision en litige, que la société requérante n'avait pas justifié du temps de formation en situation de travail ni distingué ce temps de formation des autres modes de formation. 
 15. De troisième part, si la société Formanett produit des feuilles d'émargement, ne contenant aucune précision sur les modalités de réalisation des actions de formation en situation de travail, des plannings, montrant uniquement le type de module enseigné sur un créneau horaire et la prédominance des actions de formation en situation de travail, y compris pendant les périodes ne faisant pas l'objet de mesures sanitaires liées à la pandémie de covid-19, sans indiquer en quoi consistaient ces phases d'enseignement, ainsi que des attestations de formateurs et d'anciens apprenants, rédigées dans des termes stéréotypés, ces documents ne suffisent pas à démontrer la réalisation des actions de formation, notamment en situation de travail, pour lesquelles cette société a bénéficié de financements. 
 16. De dernière part, si la société requérante affirme qu'elle prouve la définition des objectifs de la formation ainsi que des moyens mis en œuvre pour la réalisation de ces formations, ce que ne conteste pas le préfet dans ses observations en défense, elle ne démontre toutefois pas, au regard de ce qui a été dit aux points précédents, l'exécution de ces actions de formation tel qu'exigé par l'article L. 6362-6 précité. 
 17. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la société Formanett n'est pas fondée à contester le bien-fondé des sommes réclamées au titre des actions de formation dont la réalisation n'est pas établie. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Formanett est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Formanett et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera adressée au préfet de la région Normandie. 
 Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Marchand, président, 
 Mme Absolon, première conseillère, 
 M. Pringault, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 S. PRINGAULT 
 Le président, 
 Signé 
 A. MARCHANDLe greffier, 
    Signé 
 D. DUBOST 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 D. Dubost