TA69 · 2ème chambre — 27 février 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête n° 2301913 et un mémoire, enregistrés les 10 mars 2023 et 8 avril 2024, la SCI Vikhar, représentée par Me Jorion, demande au tribunal :    
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2023 par lequel le maire de Villeurbanne a sursis à statuer sur sa déclaration préalable portant sur le remplacement d'une partie de la toiture d'un bâtiment ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Villeurbanne de ne pas s'opposer à sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ou, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle bénéficiait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable accordée tacitement le 22 janvier 2023, un mois après le dépôt des pièces complémentaires demandées par la commune, aucune décision expresse ne lui ayant été notifiée au cours de ce délai d'instruction puisque l'arrêté attaqué ne lui a été notifié que le 23 janvier 2023 ; l'arrêté attaqué constitue ainsi une décision de retrait de cette décision de non-opposition ; 
 - cette décision de retrait a été prise sans mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des articles L. 121-1 et L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elle est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, faute de préciser en quoi les travaux projetés seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement ; 
 - le sursis à statuer prononcé ne fait état d'aucun projet concret de travaux publics ou d'aménagement pour lequel des terrains auraient été délimités, comme le requiert pourtant l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 311-2 du code de l'urbanisme en ce qu'il retient que les travaux envisagés, particulièrement limités, sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux l'aménagement et l'équipement de la zone d'aménagement concertée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mars et 13 mai 2024, la commune de Villeurbanne conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCI Vikhar le versement d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du 15 mai 2024, l'instruction a été rouverte et la clôture fixée au 30 mai 2024.  
 II. Par une requête n° 2301915 et un mémoire, enregistrés les 10 mars 2023 et 8 avril 2024, la SCI Vikhar, représentée par Me Jorion, demande au tribunal :    
 1°) d'annuler l'arrêté du 31 janvier 2023 par lequel le maire de Villeurbanne a sursis à statuer sur sa déclaration préalable portant sur la modification des façades d'un bâtiment ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Villeurbanne de ne pas s'opposer à sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ou, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle bénéficiait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable accordée tacitement le 22 janvier 2023, la demande de pièces complémentaires faite par la commune, qui était illégale en raison du caractère complet de son dossier de demande, n'ayant pas prorogé le délai d'instruction de la déclaration ; l'arrêté attaqué constitue ainsi une décision de retrait de cette décision de non-opposition ; 
 - cette décision de retrait a été prise sans mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des articles L. 121-1 et L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elle est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, faute de préciser en quoi les travaux projetés seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement ; 
 - le sursis à statuer prononcé ne fait état d'aucun projet concret de travaux publics ou d'aménagement pour lequel des terrains auraient été délimités, comme le requiert pourtant l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 311-2 du code de l'urbanisme en ce qu'il retient que les travaux envisagés, particulièrement limités, sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux l'aménagement et l'équipement de la zone d'aménagement concertée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mars et 13 mai 2024, la commune de Villeurbanne conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCI Vikhar le versement d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du 15 mai 2024, l'instruction a été rouverte et la clôture fixée au 30 mai 2024.  
 Vu les autres pièces des dossiers ;  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Chapard,  
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Jorion, pour la SCI Vikhar, requérante. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Vikhar a déposé en mairie de Villeurbanne le 5 décembre 2022 une déclaration préalable portant sur la rénovation partielle de la toiture d'un bâtiment. Par arrêté du 20 janvier 2023, le maire de Villeurbanne a opposé un sursis à statuer à cette déclaration. Le 22 décembre 2022, la SCI Vikhar a déposé une seconde déclaration préalable, portant sur la modification des façades du même bâtiment. Le maire a sursis à statuer sur cette déclaration, par arrêté du 31 janvier 2023. La SCI Vikhar, par deux requêtes qui présentent à juger des questions semblables et qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, demande l'annulation des arrêtés des 20 et 31 janvier 2023.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les () déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces () déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". En application de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". 
 3. Il résulte des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l'urbanisme qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 4. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'un premier dossier de déclaration préalable a été déposé en mairie de Villeurbanne par la SCI Vikhar le 5 décembre 2022 pour la rénovation d'une toiture d'un bâtiment existant. Par courrier du 14 décembre 2022, notifié le 26 décembre 2022, la commune a adressé à la pétitionnaire une demande de pièces complémentaires et l'a informée d'une modification du délai d'instruction de sa déclaration. Il n'est toutefois pas sérieusement contesté par la commune que les pièces réclamées avaient précédemment été produites par la requérante, le 22 décembre 2022. Le versement de ces pièces, antérieur à la date de notification du courrier adressé à la pétitionnaire demandant à ce qu'elles soient produites, a rendu cette demande sans objet et, par suite, illégale. Dès lors, le délai d'instruction initial de la déclaration préalable de la SCI Vikhar n'ayant pas été modifié, la pétitionnaire s'est trouvée titulaire d'une décision de non-opposition tacite à déclaration préalable le 5 janvier 2023. La décision attaquée du 20 janvier 2023 opposant un sursis à statuer sur sa déclaration doit donc s'analyser comme une décision de retrait de cette décision de non-opposition tacite. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants, () ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux () / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. " Aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / () Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 () et aux articles () R. 431-21 () ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; () ". En application de l'article R. 431-21 du même code : " Lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : / a) Soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; () ".  
 6. La société requérante a déposé en mairie de Villeurbanne le 22 décembre 2022 un second dossier de déclaration préalable portant sur la modification des façades du même bâtiment. Il ressort des pièces du dossier que la commune a sollicité de la pétitionnaire la production de pièces complémentaires par un courrier du 10 janvier 2023, notifié le 13 janvier 2023, demandant de produire " un document graphique permettant d'apprécier le projet pour toutes les façades () modifiées ", des " photographies proches des façades Nord, Sud et Ouest ", une " notice précisant si des occultations sont présentes sur les fenêtres modifiées et/ou créées " et un " plan intérieur afin de vérifier la compatibilité du présent projet avec le Permis de Démolir délivré le 17/08/2022 ". Les photographies, la notice et le plan intérieur ne faisant pas partie des pièces exigibles dans le cadre d'une déclaration préalable et le dossier déposé en mairie comportant déjà des pièces permettant d'apprécier l'aspect extérieur de la construction et les modifications projetées, la demande de pièces ainsi faite par la commune de Villeurbanne était illégale et n'a ni interrompu ni modifié le délai d'instruction de la déclaration préalable. Il s'ensuit que la société Vikhar s'est trouvée titulaire d'une décision de non-opposition tacite le 22 janvier 2023. La décision attaquée du 31 janvier 2023 opposant un sursis à statuer sur sa déclaration doit ainsi s'analyser comme une décision de retrait de cette décision tacite. 
 7. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. " Aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". Les décisions qui retirent une décision créatrice de droits, telle qu'une décision de retrait d'une non-opposition à déclaration préalable, sont au nombre de celles mentionnées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration énumérant la liste des décisions administratives individuelles défavorables devant être motivées et doivent, par suite, être précédées d'une procédure contradictoire. 
 8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire de la non-opposition à déclaration préalable que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois pour procéder au retrait, prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, oblige l'autorité administrative à mettre en œuvre cette décision de manière à éviter que le pétitionnaire ne soit privé de cette garantie. 
 9. Ainsi qu'il a été exposé précédemment, les décisions attaquées des 20 et 31 janvier 2023 doivent s'analyser comme des décisions de retrait des décisions de non-opposition à déclaration préalable intervenues antérieurement. En l'absence de toute notification par la commune de Villeurbanne de son intention de procéder aux retraits de ces décisions et d'invitation à présenter des observations, la société bénéficiaire a été effectivement privée d'une garantie. Les arrêtés des 20 et 31 janvier 2023 sont, dès lors, entachés d'un vice de procédure, à défaut de procédure contradictoire préalable. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 121-22-3, L. 121-22-7, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / Il peut également être sursis à statuer : / () 3° Lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement, dès lors que le projet d'aménagement a été pris en considération par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités, sauf pour les zones d'aménagement concerté pour lesquelles l'article L. 311-2 du présent code prévoit qu'il peut être sursis à statuer à compter de la publication de l'acte créant la zone d'aménagement concerté. / () ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " A compter de la publication de l'acte créant une zone d'aménagement concerté : () / 2° Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux l'aménagement et l'équipement de la zone, le sursis à statuer peut être prononcé dans les conditions définies à l'article L. 424-1. ". 
 11. Le terrain d'assiette des travaux en litige est compris dans le périmètre de la zone d'aménagement concertée (ZAC) Grandclément Gare, établi par délibération du conseil de la métropole de Lyon du 16 décembre 2019. Ces travaux, qui consistent en la rénovation partielle d'une toiture et la modification des façades d'un bâtiment existant désaffecté, ne sont pas susceptibles, par leur nature et leur ampleur limitée, de compromettre ou de rendre plus onéreux l'aménagement et l'équipement de la zone. Par suite, la SCI Vikhar est fondée à soutenir que le maire de Villeurbanne a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme en estimant que les travaux projetés sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux l'aménagement et l'équipement de la ZAC. 
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation des décisions attaquées. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Vikhar est fondée à demander l'annulation des arrêtés des 20 et 31 janvier 2023. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / () ". 
 15. L'annulation des arrêtés des 20 et 31 janvier 2023 a pour effet de faire renaître les décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable dont la SCI Vikhar était bénéficiaire. Par suite, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, il y a lieu d'enjoindre au maire de Villeurbanne de délivrer à cette société des certificats de non-opposition à déclarations préalables tacites dans un délai d'un mois suivant la date de notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés aux instances : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Villeurbanne demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne une somme de 2 000 euros à verser à la société requérante en application de ces dispositions. 
   
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 20 janvier 2023 et l'arrêté du 31 janvier 2023 sont annulés 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Villeurbanne de délivrer à la SCI Vikhar des certificats de non-opposition à déclarations préalables tacites dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Villeurbanne versera à la SCI Vikhar une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Villeurbanne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Vikhar et à la commune de Villeurbanne.  
 Délibéré après l'audience du 13 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère, 
 Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2025.  
 La rapporteure, 
 M. Chapard 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey 
 La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 Un greffier, 
 Nos 2301913 - 2301915