TA06 · 2ème Chambre — 11 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 avril 2023 et le 6 juin 2024, la société anonyme Bouygues Telecom et la société par action simplifiée Cellnex France, prises en la personne de leurs gérants en exercice et représentées par Me Hamri, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1)  d’annuler la décision du 24 février 2023 par laquelle le maire de la commune de Falicon s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 006 060 23 S 0008 déposée par la société par action simplifiée Cellnex France le 30 janvier 2023 pour l’installation d’un relais radiotéléphonique sur un terrain sis 1380 chemin du Faliconnet ; 
 
 
2°) d’enjoindre à titre principal au maire de la commune de Falicon de délivrer la déclaration préalable sollicitée dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande de déclaration préalable dans les mêmes conditions ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Falicon la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Les sociétés requérantes soutiennent que : 
- l’arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente ; 
- il méconnaît les dispositions de l’article 1.2.4 de la zone 2AU du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain de Nice Côte d’Azur.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, la commune de Falicon, prise en la personne de son maire en exercice et représentée par Me Orengo, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune fait valoir que : 
-  aucun des moyens soulevés n’est fondé ; 
-  il y a en tout état de cause lieu de procéder à une substitution de motif dans la mesure où le projet méconnaît les dispositions des articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques. 
 
 
Vu :  
les autres pièces du dossier ; 
 l’ordonnance n° 2302762 du 26 juin 2023 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu l’exécution de l’arrêté en litige, et a enjoint au maire de la commune de Falicon de délivrer à titre provisoire à la société la société Cellnex France une déclaration non opposition à déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification de cette ordonnance. 
 
Vu : 
-     le code de l’urbanisme ; 
-     le code des postes et communications électroniques ; 
-     le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 13 novembre 2025 : 
 
- le rapport de Mme Cueilleron, 
- les conclusions de M. Holzer, rapporteur public, 
- et les observations de Me Micault, substituant Me Orengo, pour la commune de Falicon.  
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
1. Par décision du 24 février 2023, le maire de la commune de Falicon s’est opposé à la déclaration préalable n° DP N° 006 060 23 S 0008 déposée par la société par action simplifiée (ci-après, « SAS ») Cellnex France le 30 janvier 2023 pour l'installation d'équipements de radiotéléphonie mobile sur une parcelle cadastrée section AE n°90 sise 1380 chemin du Faliconnet. Par la présente requête, la SAS Cellnex France et la société anonyme (ci-après, « SA ») Bouygues Telecom demandent au Tribunal l’annulation de la décision précitée.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
 
 2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints(…) ». Aux termes de l’article    L. 2131-1 du même code, dans sa version applicable au litige : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage (…) ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (…) ». 
  
3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée a été signée par Mme B... A..., adjointe au maire déléguée à l’urbanisme. La commune de Falicon verse aux débats l’arrêté du 19 juin 2020 par lequel le maire a donné délégation de signature à Mme A... à l’effet de signer toutes les décisions entrant dans le champ des compétences de sa délégation parmi lesquelles la signature de celles intervenant en matière d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision attaquée doit être écarté. 
 
 
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme : « Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : (…) 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public. ». Aux termes de l’article 1.1.1 de la zone 2AU du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain de Nice Côte d’Azur ( ci-après, « PLUm ») sont interdits:  « Tous les usages, affectations des sols, activités destinations et sous-destinations à l’exception de ceux autorisés sous conditions à l’article 1.2 » et aux termes de l’article 1.2.4 la zone 2AU du règlement dudit PLUm : « Dans toute la zone :  Les équipements d’intérêt collectif et de services publics à condition de s’inscrire dans la sous-destination locaux techniques et industriels des administrations publiques ; Les aménagements et équipements d’intérêt public et de services collectifs à condition d’être liés à la gestion du fleuve Var et des autres rivières et cours d’eau, ou liés aux infrastructures permettant la gestion des transports et déplacements dans le cadre du Plan de Déplacements Urbains (notamment les aménagements de l’échangeur de La Baronne) ;  Les affouillements et exhaussements à condition qu’ils soient liés à une opération autorisée ;  Les extensions mesurées des constructions destinées à l’habitation ;  Les annexes aux habitations à condition qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ». Aux termes de l’article 49 du règlement général dudit PLUm : « La sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés » recouvre les constructions des équipements collectifs de nature technique ou industrielle. Cette sous-destination comprend notamment les constructions techniques nécessaires au fonctionnement des services publics (déchèterie, installations relatives à la collecte et au traitement des déchets par exemple), les constructions techniques conçues spécialement pour le fonctionnement de réseaux ou de services urbains (par exemple, les stations de pompage ou de relevage, les abris bus), les constructions industrielles concourant à la production d’énergie (transformateurs électriques par exemple). En outre, le tome III du rapport de présentation du PLUm prévoit, s’agissant de la zone 2AU que « S’agissant de réserves foncières, la constructibilité y est limitée. Seuls sont autorisés : - les équipements d'intérêt collectif et de services publics à condition d'appartenir aux locaux techniques et industriels des administrations publiques, afin de ne pas bloquer le fonctionnement technique des services publics ; (…) ». 
 
5. En l’espèce, il est constant que le projet litigieux à vocation à s’implanter en zone 2AU du PLUm, caractérisée par le rapport de présentation du PLUm comme une zone dont l’ouverture à l’urbanisation est conditionnée à une modification ou révision du PLUm en raison de l’insuffisance des équipements à proximité. La commune de Falicon fait valoir que le projet litigieux, ouvrage privé, n’est pas un équipement d’intérêt collectif et de services publics s’inscrivant dans la sous-destination de locaux techniques et industriels des administrations publiques au sens de l’article 1.2.4 précité dont la construction est autorisée en zone 2AU. Toutefois, il ressort de la lecture combinée du lexique du PLUm, du rapport de présentation du PLUm ainsi que de l’article 1.2.4 précité, que les auteurs du plan ont entendu autoriser les équipements correspondant à la sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés » en zone 2AU, sous-destination prévue par l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme, afin de ne pas bloquer le fonctionnement technique des services publics. Ainsi, eu égard à leur finalité, les dispositions de 1.2.4 des dispositions générales du règlement du PLUm précitées relatives aux équipements d’intérêt collectif et services publics doivent être regardées comme s’appliquant aux antennes et aux pylônes installés par les opérateurs dans le cadre de l’exploitation d’un réseau de télécommunication dès lors que la couverture du territoire par le réseau de téléphonie mobile constitue une obligation de service public imposée à la société Bouygues Telecom. Par suite, en se fondant sur un tel motif pour refuser la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France, le maire de Falicon a entaché la décision litigieuse d’illégalité.   
En ce qui concerne la substitution de motif sollicitée par la commune de Falicon:  
 6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas les requérants d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Il appartient également au juge d’apprécier la portée des écritures de l’administration pour déterminer si celle-ci peut être regardée comme faisant valoir un autre motif que celui ayant initialement fondé la décision en litige, de telle sorte que l’auteur du recours soit, par la seule communication de ces écritures, mis à même de présenter ses observations sur la substitution de cet autre motif au motif initial, sans exiger de l’administration qu’elle formule une demande expresse de substitution de motif. 
 
7. En l’espèce, la commune de Falicon doit être regardée comme sollicitant une substitution de motif dès lors que le projet méconnaîtrait les dispositions des articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques. 
  
8. En premier lieu, aux termes aux termes de  l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage ou aux lieux avoisinants au sens de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du paysage ou des lieux dans lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce paysage ou ces lieux. 
 
9. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé dans un secteur vallonné, en partie basse d’un flanc de colline, dans une zone abritant des espaces naturels et quelques habitations sur les hauteurs de la commune de Falicon. Il ressort également des pièces du dossier que le projet prévoit l’installation d’un pylône en treillis métallique d’une hauteur de 15 mètres et d’une emprise au sol ne dépassant pas les 17 m2, assurant la plus grande transparence possible, celui-ci prenant la forme d’un arbre afin d’en faciliter l’intégration paysagère, y compris de loin. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces produites au dossier, que le projet serait de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains existant. La circonstance, à la supposer avérée, que le projet sera visible depuis certaines parties du territoire urbanisées offrant des vues sur le secteur non urbanisé de la Baudrane, dont il n’est pas démontré qu’il bénéficie d’une protection au titre des monuments classés ou protégés, est par ailleurs sans incidence sur la légalité de la décision litigieuse. Dans ces conditions, le motif susmentionné, invoqué dans son mémoire en défense par la commune de Falicon, ne pouvait légalement fonder la décision attaquée portant refus de déclaration préalable. 
  
 
10. En second lieu, le moyen tiré de ce qu’il n’y aurait pas eu de partage et mutualisation des pylônes existants en méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques doit être écarté comme inopérant, les dispositions précitées de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques ne sont pas applicables à l’instruction des déclarations préalables ou des demandes d’autorisation d’urbanisme, pour lesquelles le contenu du dossier de demande est défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Par suite, la commune n’est pas fondée à soutenir que le projet en litige méconnaîtrait l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques.  
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que, dès lors que le présent jugement censure le motif unique sur lequel se fonde l’arrêté du 24 février 2023 litigieux, ledit arrêté doit être annulé. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
 
12. D’une part, lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L’autorisation d’occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu’ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l’arrêt. 
 
  
13. D’autre part, une décision intervenue pour l’exécution de l’ordonnance par laquelle le juge des référés d’un tribunal administratif a suspendu l’exécution d’un acte administratif revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé. Ainsi, une décision de non-opposition délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l'administration reprenne une décision de refus. 
 
 
14. Par une ordonnance du 26 juin 2023 le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu provisoirement l’exécution de l’arrêté du 24 février 2023 et a enjoint au maire de Falicon de prendre, à titre provisoire, un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Il résulte de l’instruction que le maire de Falicon a pris un tel arrêté le 4 juillet 2023. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette décision puisse être retirée et font obstacle à ce que le maire s’oppose à nouveau à la déclaration préalable déposée le 30 janvier 2023 par la société Cellnex France. Par suite, l’arrêté de non-opposition à déclaration préalable pris en exécution de l’ordonnance du juge des référés ne peut plus être regardé comme revêtant un caractère provisoire, mais comme ayant un caractère définitif.  
 
15. Par suite, les conclusions susmentionnées ne peuvent qu’être rejetées.   
 
Sur les frais liés au litige : 
  
  
 16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mis à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les frais liés au litige demandés par la commune de Falicon. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge la commune de Falicon une somme totale de 1 000 euros, à verser à la SAS Cellnex France et à la SA Bouygues Telecom, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
D E C I D E : 
 
  
Article 1er : L’arrêté du maire de la commune de Falicon du 24 février 2023 est annulé.   
 
Article 2 : La commune de Falicon versera une somme de 1 000 (mille) euros à la société par actions simplifiée Cellnex France et à la société anonyme Bouygues Telecom en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
  
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme Bouygues Telecom, à la société par actions simplifiée Cellnex France et à la commune de Falicon. 
 
 
Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président ; 
M. Bulit, conseiller ; 
Mme Cueilleron, conseillère ; 
Assistés de Mme Martin, greffière. 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2025 
 
La rapporteure, 
signé 
S. Cueilleron 
Le président, 
signé 
F. Silvestre-Toussaint-Fortesa 
 
La greffière, 
signé 
C. Martin 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
Ou, par délégation, la greffière