TA51 · 1ère chambre — 16 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 31 août 2023, M. B A, représenté par Me Opyrchal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 29 juin 2023 de la communauté urbaine du Grand Reims approuvant la modification n° 3 du plan local d'urbanisme d'Ormes ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine du Grand Reims une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que la communauté urbaine du Grand Reims ne justifie pas de la convocation et d'une note explicative de synthèse, et qu'elle ne démontre pas que les conseillers municipaux ont été suffisamment informés ;  
 - la communauté urbaine ne justifie pas de la notification du projet aux personnes publiques associées, prévue par l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme ;  
 - l'avis d'enquête publique ne comportait pas les informations prévues à l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ;  
 - il appartient à la communauté urbaine de produire la délibération déterminant les objectifs et les modalités de la concertation ainsi que le bilan établi à l'issue de celle-ci ;  
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dès lors qu'il aurait fallu procéder à la révision du plan local d'urbanisme et non à sa modification ; 
 - elle est entachée d'erreur de fait dès lors qu'elle retient l'absence de projet d'aménagement abouti concernant ses parcelles cadastrées AB 220 et ZH 14 ;  
 - le classement des parcelles AB 220 et ZH 14 en zone A est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;  
 - la modification du plan local d'urbanisme en litige n'est pas fondée au regard de la justification de cette modification tirée de ce que ce plan ne s'inscrirait plus dans un rapport de compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale en raison de la consommation des espaces ; 
 - il s'agirait ainsi plutôt d'un déclassement de zone UA en zone A, et ce alors que le développement d'Ormes est conforme au plan local d'habitat ;  
 - le classement de ses parcelles en zone A est incompatible avec les dispositions du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la Région de Reims.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2024, la communauté urbaine du Grand Reims, représentée par Me Pyanet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que M. A n'établit pas, par les pièces qu'il produit, être propriétaire des parcelles cadastrées AB 220 et ZH 14 ; 
 - les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 10 février 2025, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat.  
 Le tribunal a demandé une pièce pour compléter l'instruction sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative à la communauté urbaine du Grand Reims. Celle-ci a produit une pièce en réponse, qui a été enregistrée le 18 mars 2025 et communiquée.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rifflard, conseiller, 
 - les conclusions de M. Maleyre, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Opyrchal, représentant M. A.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 7 juillet 2022, le conseil municipal d'Orme a demandé à la communauté urbaine du Grand Reims de faire évoluer son plan local d'urbanisme pour répondre à une injonction préfectorale du 6 janvier 2022 tendant à la mise en compatibilité de ce document d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale de la région rémoise. Par une délibération du 29 juin 2023, le conseil communautaire de la communauté urbaine du Grand Reims a approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme d'Ormes. M. A est propriétaire de parcelles cadastrées AB 220 et ZH 14 sur le territoire de cette commune. Cette modification du plan local d'urbanisme a eu notamment pour effet de classer ces parcelles en zone agricole, alors qu'elles étaient auparavant classées en zone à urbaniser. M. A demande l'annulation de la délibération du 29 juin 2023.  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 5211-1 de ce code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. () ". Il résulte de ces dispositions notamment que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 précité, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 3. Le requérant fait valoir, d'une part, que la communauté urbaine du Grand Reims ne justifie pas de la convocation et de la notice explicative de synthèse concernant la séance du conseil communautaire de la communauté urbaine du Grand Reims du 29 juin 2023, dans le cadre de laquelle la modification du plan local d'urbanisme d'Ormes en litige a été approuvée. Toutefois, la communauté urbaine du Grand Reims justifie en défense avoir adressé la convocation et une note explicative de synthèse concernant cette séance. Ce moyen manque donc en fait et doit être écarté.  
 4. D'autre part, le requérant soutient qu'il " appartiendra en outre à la communauté urbaine du Grand Reims de démontrer que les conseillers municipaux ont été suffisamment informés sur les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique ". A supposer que, ce faisant, le requérant fasse valoir que les conseillers communautaires n'auraient pas été suffisamment informés du projet en cause, il n'apporte cependant aucun élément permettant d'établir une telle insuffisance d'information, notamment au regard de la note explicative de synthèse qui lui a été communiquée dans le cadre de cette instance sans qu'il ne présente d'observations à cet égard. Ce moyen doit donc être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification ". 
 6. Le requérant fait valoir qu'il appartiendra à la communauté urbaine du Grand Reims de justifier de la notification du projet de modification en application des dispositions précitées. Toutefois, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. Ce moyen ne peut donc qu'être écarté.   
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : -l'objet de l'enquête ; -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; -l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; -le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et l'adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s'ils diffèrent de l'adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus. () ".  
 8. Le requérant soutient que les avis d'enquête ne comportaient pas les informations prévues à l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort de l'avis d'enquête publique annexé au rapport d'enquête publique qu'il comportait ces informations. Ce moyen doit donc être écarté comme manquant en fait.  
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; b) La modification du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme soumise à évaluation environnementale ; c) La mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme soumise à évaluation environnementale ; () ". Aux termes de l'article L. 103-3 de ce code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / Toutefois, lorsque la concertation est rendue nécessaire en application du 2° ou du 3° de l'article L. 103-2 ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être précisés par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent ". Aux termes de l'article L. 103-6 de ce code : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête ". 
 10. En se bornant à soutenir qu'" il appartiendra à la communauté urbaine du Grand Reims de produire la délibération déterminant les objectifs et les modalités de la concertation ainsi que le bilan établi à l'issue de celle-ci ", le requérant n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. Ledit moyen ne peut qu'être écarté.  
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ; 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. () ". 
 12. En se bornant à soutenir qu'" au regard de la nature et l'importance de la modification " apportée en l'espèce au plan local d'urbanisme, il aurait fallu recourir à la procédure de révision prévue par les dispositions précitées, le requérant n'apporte aucun élément permettant de démontrer que l'évolution du plan local d'urbanisme en l'espèce correspondrait à l'une des situations prévues par les dispositions précitées. Ce moyen doit donc être écarté comme non fondé.  
 13. En sixième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières ".  Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 14. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.  
 15. D'une part, le requérant soutient que la délibération attaquée est fondée sur des faits inexacts dès lors que ses auteurs auraient retenu à tort, ainsi qu'il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige, que les parcelles AB 220 et ZH 14 n'ont jamais fait l'objet de projets d'aménagement aboutis. Toutefois, le requérant fait à cet égard seulement valoir que la parcelle cadastrée AB 220 a été viabilisée pour accueillir cinq lots, et qu'une demande de permis d'aménager a été déposée au titre de la parcelle cadastrée ZH 14 mais que celle-ci a donné lieu à une décision de rejet par arrêté du maire d'Ormes du 16 janvier 2023. Ces circonstances, alors même qu'elles ont induit des coûts pour M. A, ne permettent pas d'établir que ces parcelles auraient fait l'objet de projets d'aménagement aboutis. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 16. D'autre part, le requérant fait valoir que la parcelle AB 220 n'a plus aucun caractère agricole depuis six ans et qu'elle est desservie par les réseaux. Toutefois, cette parcelle est située en limite de zone bâtie de la commune et à proximité immédiate des vastes espaces agricoles entourant la commune. Elle ne constitue en particulier pas, contrairement à ce qu'avance le requérant, une " dent creuse ". Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que le fait qu'elle soit séparée des zones actuellement cultivées par la route, que sa surface d'environ 3 300 m² ou encore que sa proximité par rapport à des habitations, la priveraient de potentiel agronomique. Si elle est raccordée aux réseaux publics, les auteurs du plan local d'urbanisme ne sont en tout état de cause pas tenus par les modalités existantes d'utilisation des sols. Compte tenu de ces éléments, et au vu du parti d'urbanisme et d'aménagement retenu par la commune en termes notamment de préservation des espaces agricoles et de maîtrise de l'étalement urbain, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en classant la parcelle AB 220 en zone A, les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation.  
 17. Si le requérant fait valoir, en outre, que d'autres parcelles ont été maintenues en zone UAe pour permettre le développement d'équipements publics, et qu'une parcelle cadastrée AB 214 a, quant à elle, été maintenue en zone Aua alors qu'elle est actuellement occupée par un verger, ces circonstances ne permettent pas davantage d'établir que le classement des parcelles de M. A en zone A serait, quant à lui, entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 18. Enfin, si le requérant fait valoir que la modification du plan local d'urbanisme n'est pas fondée au regard de la justification de cette modification tirée de ce que ce plan ne s'inscrirait plus dans un rapport de compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale en raison de la consommation des espaces, et qu'il s'agirait plutôt d'un déclassement de zone UA en zone A, et ce alors que le développement d'Ormes est conforme au plan local d'habitat, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Ledit moyen ne peut qu'être écarté.  
 19. En dernier lieu, le requérant se prévaut de ce que le classement de ses parcelles en zone A serait incompatible avec les dispositions du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la Région de Reims selon lesquelles, en particulier, les documents d'urbanisme et de planification locaux " doivent privilégier le réemploi du foncier urbanisé, des réseaux existants et du bâti en place, ainsi que le remplissage des espaces non bâtis au sein de l'enveloppe bâtie et la réutilisation prioritaire des espaces en mutation, dents creuses, friches, en contiguïté de l'existant () en modérant les incidences sur le foncier agricole, naturel et forestier () Le DOO inscrit comme principe que les extensions urbaines s'opèrent en appui d'un tissu existant. Ainsi, il n'admet pas le développement de secteurs urbanisés créés ex-nihilo, sans rattachement physique à un tissu existant () L'enjeu qui le sous-tend est d'empêcher le mitage des espaces agricoles et naturels, ainsi que l'utilisation de hameaux comme support d'un développement urbain disproportionné au regard des réseaux et des bâtiments existants. () ". Il fait ainsi valoir que ses parcelles auraient dû être privilégiées pour permettre l'installation de nouvelles familles et ce dès lors qu'elles se trouvent en partie urbanisée. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des éléments déjà indiqués au point 16, que le classement en zone A des parcelles du requérant serait incompatible avec ces dispositions du schéma de cohérence territoriale.   
 20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine du Grand Reims, que la requête de M. A doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme que la communauté urbaine du Grand Reims demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.   
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté urbaine du Grand Reims présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté urbaine du Grand Reims.   
 Copie en sera délivrée à la commune d'Ormes.  
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Briquet, président, 
 M. Rifflard, conseiller, 
 M. Henriot, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 R. RIFFLARDLe président, 
 Signé 
 B. BRIQUET       
 La greffière, 
 Signé 
 A. DEFORGE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.