TA86 · 3ème chambre — 9 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 juillet 2023, le 28 février 2024, le 4 janvier 2025 et le 19 septembre 2025, ce dernier non communiqué, M. A... C... demande dans le dernier état de ses écritures au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 20 décembre 2023 rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision de l’établissement national de la solde du 19 novembre 2022 mettant à sa charge le remboursement de la somme de 2 148,88 euros au titre d’un trop-perçu de rémunération et contre la décision implicite de sa demande de fixer son solde de congés administratifs à 65 jours ; 
 
2°) d’annuler la décision du 18 juillet 2022 rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision de l’établissement national de la solde du 26 novembre 2021 mettant à sa charge le remboursement de la somme de 12 698,37 euros au titre d’un trop-perçu de rémunération ; 
 
3°) de lui rembourser les sommes indûment payées ; 
 
4°) de l’indemniser de son préjudice moral et financier. 
 
Il soutient que : 
la décision n°506705 du 20 décembre 2023 est illégale dès lors que son reliquat de congés administratifs, suite à son séjour à l’étranger, est de 65 jours et non de 56 jours ; 
le courrier de l’établissement national de la solde du 16 février 2024 est peu clair ; 
il est injuste de mettre à sa charge les sommes réclamées par le trop-versé de 12 698,37 euros qui est dû à des erreurs administratives et non de son fait. 
 
 
Par un mémoire enregistré le 21 mars 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
sa décision du 20 décembre 2023 s’est substituée à la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire reçu le 11 janvier 2023 ; 
les conclusions dirigées contre sa décision du 18 juillet 2022 sont tardives ; 
le décompte du solde de congés administratifs est bien de 56 jours ; 
les conclusions indemnitaires sont irrecevables. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la défense ; 
- le décret n°97-900 du 1er octobre 1997 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lacampagne, premier conseiller ; 
- les conclusions de M. Martha, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. A... C..., sous-officier de l’armée de terre a été radié des cadres le 1er avril 2023 après 35 ans de service actif, dont 3 ans et 1 mois effectués en poste permanent à l’ambassade de France à Abu Dhabi (Emirats Arabes Unis). Par une première décision du 26 novembre 2021, l’établissement national de la solde (ENS) lui a réclamé un trop-versé d’un montant de 12 698,37 euros. Puis par une autre décision du 19 novembre 2022, ce même établissement lui a réclamé un nouveau trop-versé d’un montant de 2148,88 euros. Dans la présente instance, M. C... conteste ces deux décisions ainsi que le solde de ses congés administratifs et demande la condamnation de l’Etat à l’indemniser de son préjudice moral et financier. 
 
 
Sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre des armées : 
 
Aux termes de l’article R421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle… ».  
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que le ministre des armées a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M. C... contre la décision de trop-versé de l’établissement national de la solde du 26 novembre 2021, par une décision n°003751 du 18 juillet 2022, régulièrement notifiée à M. C... le 22 juillet 2022. Par suite, les conclusions de la requête dirigées contre la décision du 18 juillet 2022 enregistrées le 9 juillet 2023 au greffe du tribunal administratif sont tardives et par suite irrecevables. La fin de non-recevoir soulevée par le ministre des armées doit être accueillie. 
 
D’autre part, ainsi que l’oppose l’administration en défense, les conclusions de la requête tendant à ce que l’Etat soit condamné à verser à M. C... une indemnité à raison du dommage financier et du préjudice moral qu’il supporte sont irrecevables, à défaut d’avoir été précédées, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 421-1 précité du code de justice administrative, d’une décision de l’administration sur une demande indemnitaire préalable. Elles doivent, par suite, être rejetées.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes de l’article R. 4125-1 du code de la défense : « Tout recours contentieux formé par un militaire à l’encontre d’actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d’un recours administratif préalable, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense… ».  Aux termes de l’article R. 4125-10 du même code : « Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale (…). / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission.». L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge administratif. 
 
S’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l’excès de pouvoir qu’après l’exercice d’un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l’y a invité, produit la preuve de l’exercice de ce recours ainsi que, s’il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l’excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours, qui s’y est substituée. En application de ce principe, M. C... doit être regardé comme demandant au tribunal d’annuler la décision du 21 décembre 2023 par laquelle le ministre des armées a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu’il a formé contre la décision de l’ENS du 19 novembre 2022 mettant à sa charge le remboursement d’un trop-perçu de rémunération s’élevant à la somme de 2 148,88 euros et contre la décision rejetant implicitement sa demande du 24 novembre 2022 tendant à modifier son reliquat de congés administratifs à hauteur de 65 jours.  
 
D’une part, aux termes de l’article R. 4138-19 du code de la défense : « Sous réserve des dispositions des articles R. 4138-20 et R. 4138-21, le militaire a droit à quarante-cinq jours de permissions de longue durée par année civile entière de service et à quatre jours par mois pour les fractions d'année, les fractions de mois étant comptées pour un mois... ». Aux termes de l’article R. 4138-25 du même code : « Le militaire a droit à quinze jours de permissions complémentaires planifiées par le commandant de la formation administrative, par année civile entière de service. Pour les fractions d'années, il a droit aux jours planifiés pendant sa période de service. Les droits qui n'ont pas été utilisés au cours de l'année ne peuvent être reportés. Seuls ceux non utilisés pour des raisons de service font l'objet d'une compensation dans des conditions fixées par décret. ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article 19 du décret n°97-900 fixant les modalités de calcul de la rémunération des militaires affectés à l'étranger : « Le congé administratif est la situation du militaire bénéficiant de permissions rémunérées selon le régime de solde à l'étranger soit en cours de séjour, soit à l'issue du séjour, sur le lieu d'affectation ou en dehors du territoire. ». Aux termes de l’article 7 de l’arrêté du 1 octobre 1997 pris pour l'application des dispositions du décret n° 97-900 du 1er octobre 1997 fixant les modalités de calcul de la rémunération des militaires affectés à l'étranger : « (…) Si, pour des raisons de service, le militaire affecté à l'étranger n'a pu utiliser, en partie ou en totalité, ses droits à congé administratif pendant son séjour, les droits, acquis au titre de l'affectation à l'étranger conformément au deuxième alinéa de l'article 19 du décret du 1er octobre 1997 susvisé, sont reportés à l'issue du séjour dans les conditions suivantes… ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que M. C... a été affecté à l’ambassade de France à Abu Dabi du 23 juillet 2019 au 22 août 2022, soit pendant une durée de 3 ans et 1 mois. Il a bénéficié sur cette période d’un droit à congés administratifs de 139 jours. Par ailleurs, il résulte d’un état de décompte, co-signé par le requérant, que celui-ci aurait pris un total de 83 jours de congés administratifs durant cette affectation aux Emirats Arabe Unis. En outre, M. C... n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause ce solde de 56 jours de congés administratifs établi par le ministre des armées. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions dirigées contre la décision n°506705 du 21 décembre 2023 rejetant partiellement son recours administratif préalable obligatoire. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du ministre des armées du 20 décembre 2023. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins de remboursement des sommes.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A... C... et au ministre des armées. 
 
Délibéré après l’audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Cristille, président, 
M. Tiberghien, conseiller, 
M. Lacampagne, premier conseiller. 
 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
 
Signé 
 
 
P. LACAMPAGNE 
 
 
 
 
 
Le président, 
 
 
Signé 
 
 
P. CRISTILLE 
 
 
 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
A. MARCHAND 
 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
La greffière, 
 
 
Signé 
 
 
N. COLLET 
 
La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière, 
  
  
  
N. COLLET