TA21 · 2ème chambre — 11 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 juillet et 27 octobre 2023, la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Landot et Associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision notifiée par l'arrêté du 17 avril 2023 du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires portant attribution individuelle de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2023 ; 
 2°) d'enjoindre aux ministres de l'intérieur et des outre-mer et de la transition écologique et de la cohésion des territoires de procéder à un nouveau calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement à laquelle elle peut prétendre, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de deux cents euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête n'est pas tardive ; 
 - il n'est pas établi que la directrice générale des collectivités locales avait reçu délégation de signature, régulièrement publiée, pour lui notifier les montants de dotation de solidarité rurale et de dotation nationale de péréquation auxquels elle pouvait prétendre ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur de droit, dès lors que les décisions du 13 mai 2016, par lesquelles le préfet de l'Yonne avait fixé les montants de dotations de solidarité rurale et de dotation nationale de péréquation pour l'année 2016 ont été annulées par le tribunal administratif de Dijon et que ces montants ont néanmoins servi de base au calcul des dotation de solidarité rurale et dotation nationale de péréquation au titre des années suivantes, et notamment à celles au titre de l'année 2023 ; à la suite de ce jugement, l'État s'est borné à réexaminer sa situation au titre de l'année 2016 et n'a pas tiré les conséquences de ce réexamen sur les dotations ultérieures. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2023, le préfet de l'Yonne conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté du 31 mai 2021 portant notification de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2021 et de ses composantes est devenu définitif ; 
 - l'instance est tardive ; 
 - les moyens soulevés par la commune nouvelle requérante ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 1er septembre 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 30 octobre 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 8 janvier 2024 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - le décret n° 2022-1019 du 20 juillet 2022 ; 
 - le décret n° 2022-1024 du 20 juillet 2022 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez,  
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Carbonnel, représentant la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye a été créée le 1er janvier 2016 par la fusion des communes de Chambeugle, Charny, Chêne-Arnoult, Chevillon, Dicy, Fontenouilles, Grandchamp, Malicorne, Marchais-Beton, Perreux, Prunoy, Saint-Denis-sur-Ouanne, Saint-Martin-sur-Ouanne et Villefranche, qui étaient toutes membres de la communauté de communes de l'Orée de Puisaye jusqu'à cette date. Par un jugement, lu le 16 octobre 2017, le tribunal administratif de Dijon a notamment annulé les décisions du 13 mai 2016, par lesquelles le préfet de l'Yonne a fixé la dotation nationale de péréquation et la dotation de solidarité rurale de la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye pour l'année 2016. Par un arrêt, en date du 3 décembre 2019, devenu définitif et passé en force de chose jugée, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête du ministre de l'intérieur dirigée contre ce jugement. Par deux arrêtés, en date du 7 octobre 2020, le préfet de l'Yonne a attribué, à la commune nouvelle, deux sommes complémentaires de montants respectifs de 132 045 et 275 916 euros, respectivement au titre de la dotation nationale de péréquation et de la dotation de solidarité urbaine, au titre de l'année 2016.  
 2. Par un arrêté du 17 avril 2023, publié le 12 mai 2023 au Journal officiel de la République française, le ministre de l'intérieur et des outre-mer et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ont notifié le montant des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2023 aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale. En vertu de cet arrêté, la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye s'est vu attribuer un montant de 1 188 078 euros de dotation de solidarité rurale (DSR) et un montant de 164 854 euros de donation nationale de péréquation (DNP). Par sa requête, elle demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle ces dotations lui ont été attribuées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. En premier lieu, aux termes des deux premiers alinéas de l'article premier du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l'enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l'article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu'il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; ".  
 4. Par un décret du 7 décembre 2022 du Président de la République, régulièrement publié au Journal officiel de la République française du lendemain, Mme Cécile Raquin, maître des requêtes au Conseil d'État, a été nommée directrice générale des collectivités locales à compter du 19 décembre 2022. En outre, il résulte des termes concordants des décrets du 20 juillet 2022 relatifs aux attributions respectives du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires que ces deux ministres exercent une autorité conjointe sur la direction générale des collectivités locales. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision attaquée, qui manque en fait, doit être, pour ce motif, écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales, relatif à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, dite " bourg centre ", dans sa rédaction applicable à la dotation de l'exercice 2023 : " La première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton, aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu'aux communes chefs-lieux de canton au 1er janvier 2014 ; / () L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction : / a) De la population prise en compte dans la limite de 10 000 habitants ; / b) De l'écart entre le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 10 000 habitants et le potentiel financier par habitant de la commune ; / c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2 ; / d) D'un coefficient multiplicateur égal à 1,3 pour les communes situées en zones de revitalisation rurale telles que définies à l'article 1465 A du code général des impôts. / () A compter de 2012, l'attribution d'une commune éligible ne peut être ni inférieure à 90 % ni supérieure à 120 % du montant perçu l'année précédente. () ". 
 6. Aux termes de l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation nationale de péréquation, dans sa rédaction applicable à la dotation de l'exercice 2023 : " I. - La dotation nationale de péréquation comprend une part principale et une majoration. / () III. - Sont éligibles à la part principale de la dotation les communes de métropole qui remplissent les deux conditions suivantes : / 1° Le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant majoré de 5 % de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique. / 2° L'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique. / () IV. - La part principale de la dotation est répartie dans les conditions suivantes : / L'attribution par habitant revenant à chaque commune de métropole éligible est déterminée en proportion de l'écart relatif entre le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel financier par habitant de la commune. () V. - La majoration de la dotation nationale de péréquation est répartie entre les communes éligibles comptant moins de 200 000 habitants en proportion de leur population et de l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant, calculé à partir des seuls produits mentionnés au 2° du I de l'article L. 2334-4 et des montants perçus par la commune et le groupement l'année précédente au titre du prélèvement sur les recettes de l'Etat prévu au III de l'article 29 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, pour sa part compensant la perte de recettes de cotisation foncière des entreprises résultant du A du I du même article 29, de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel fiscal par habitant de la commune, calculé à partir des mêmes produits et montants. () / VI. - A compter de 2012, l'attribution au titre de la part principale ou de la part majoration de la dotation nationale de péréquation revenant à une commune éligible ne peut être ni inférieure à 90 %, ni supérieure à 120 % du montant perçu l'année précédente. () ". 
 7. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction en vigueur à la date de la création de la commune nouvelle requérante : " Les communes nouvelles sont éligibles aux dotations de péréquation communale dans les conditions de droit commun. / Toutefois, elles perçoivent à compter de l'année de leur création une attribution au titre de la dotation de solidarité rurale au moins égale à la somme des attributions perçues au titre de chacune des trois fractions de la dotation de solidarité rurale par les communes anciennes, l'année précédant la création de la commune nouvelle. Cette attribution évolue selon un taux égal au taux d'évolution de la dotation de solidarité rurale mentionnée à l'article L. 2334-13. ". Aux termes du premier alinéa de cet article, dans sa rédaction applicable à l'exercice en litige : " Les communes nouvelles sont éligibles aux dotations de péréquation communale dans les conditions de droit commun, sous réserve de l'article L. 2334-22-2. ". 
 8. La commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye reproche à l'État de n'avoir tiré les conséquences du jugement n° 1602958 du 16 octobre 2017 du tribunal administratif de Dijon, qui a annulé les décisions du 13 mai 2016, par lesquelles le préfet de l'Yonne avait fixé les montants de la dotation nationale de péréquation et de la dotation de solidarité rurale lui revenant pour l'exercice 2016, et de l'arrêt n° 17LY04232 du 3 décembre 2019 de la cour administrative d'appel de Lyon, qui a rejeté l'appel du ministre dirigé contre ce jugement, que pour l'année 2016 et de ne pas avoir révisé les attributions de ces dotations pour les exercices 2017 à 2023. 
 9. Toutefois, d'une part, il résulte des dispositions précitées que les montants des attributions revenant à une commune nouvelle au titre de la dotation nationale de péréquation sont déterminés en prenant en compte le potentiel financier de cette commune nouvelle par habitant, l'effort fiscal par habitant, le potentiel financier moyen par habitant majoré de 5 % de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique et que le montant des attributions revenant à une commune nouvelle au titre de la première fraction de la dotation de solidarité rurale est déterminé en prenant en compte sa population, son potentiel financier par habitant, son effort fiscal, sa situation éventuelle en zone de revitalisation rurale et le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 10 000 habitants. Le montant ainsi obtenu, pour chacune des deux dotations, est limité à 120 % du montant de l'attribution perçu l'année précédente s'il est supérieur et est fixé à 90 % du montant de l'attribution perçu l'année précédente s'il est inférieur.  
 10. Il s'infère de ce qui vient d'être dit que le montant des attributions revenant à une commune nouvelle au titre de la première fraction de la dotation de solidarité rurale est indépendant du montant des attributions dont elle a effectivement bénéficié au titre de cette fraction pour les autres exercices que l'exercice immédiatement précédent, de sorte que la commune nouvelle requérante ne peut utilement se prévaloir ni du jugement et de l'arrêt précités, ni de la décision, par laquelle le préfet de l'Yonne, en exécution des décisions précitées, a fixé les montants de la dotation de solidarité rurale et de la dotation nationale de péréquation revenant à la commune nouvelle au titre de l'exercice 2016. En outre, l'exécution de ce jugement n'impliquait pas, par lui-même, que le préfet de l'Yonne modifie les attributions de la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye en matière de dotation de solidarité rurale et de dotation nationale de péréquation au titre des exercices postérieurs à 2016. 
 11. D'autre part, l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 12. En l'espèce, d'une part, le recours dirigé contre les décisions ayant fixé le montant des dotations attribuées à la commune nouvelle requérante pour l'exercice 2022, notifiées par l'arrêté du 28 juin 2022 du ministre de l'intérieur et de la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires portant attribution individuelle de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2022 est rejeté par un jugement du même jour du tribunal administratif de Dijon. D'autre part, l'arrêté du 31 mai 2021 portant notification des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale au titre de l'exercice 2021 a été régulièrement publié le 11 juin 2021 au Journal officiel de la République française. Il est constant que la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye n'a pas contesté cet arrêté, qui ne revêt pas le caractère d'un acte réglementaire, et qui est devenu définitif en ce qui la concerne, de sorte que la commune nouvelle requérante n'est pas recevable à se prévaloir de l'illégalité de cet arrêté, soulevée par la voie de l'exception, comme le soutient à juste titre le préfet de l'Yonne. Il en résulte que la commune nouvelle requérante n'est pas fondée à se prévaloir de l'illégalité de chacun de ces deux arrêtés.  
 13. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux paragraphes 6 à 12 du présent jugement que le moyen soulevé par la commune nouvelle requérante doit être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par le préfet de l'Yonne, que la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision notifiée par l'arrêté du 17 avril 2023 du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires portant attribution individuelle de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2023. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune nouvelle de Charny Orée de Puisaye, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la solidarité des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne. 
 Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 M. Cherief, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,