TA51 · 2ème chambre — 11 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance du 4 septembre 2023, enregistrée le 5 septembre 2023 au greffe du tribunal, le président du tribunal administratif de Rennes a transmis au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par Mme C... D.... 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 juin 2023 et 16 décembre 2024, Mme C... D..., représentée par Me Bouquet demande au tribunal : 
  
1°) d’annuler la décision du 18 avril 2023 par laquelle le directeur de la direction régionale des finances publiques de Bretagne et du département d’Ille-et-Vilaine a rejeté le recours gracieux qu’elle a formé contre le titre de perception émis le 2 décembre 2022 pour paiement d’une somme de 8 822 euros ; 
 
2°) d’annuler, par voie d’exception, la décision portant rejet implicite du recours gracieux qu’elle a formé à l’encontre du certificat de suspension de sa pension de retraite n°11-058550R adressé par le service des retraites de l’Etat de la direction départementale des finances publiques de Loire-Atlantique ; 
 
3°) de déclarer l’Etat responsable du préjudice subi ; 
 
4°) d’enjoindre à l’Etat de rétablir sa retraite et les paiements y afférents ainsi que de lui restituer les sommes indûment perçues ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’Etat les entiers dépens, en application de l’article R. 761-1 du code de justice administrative ; 
 
6°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- en tant qu’agent contractuel de la fonction publique affilié au régime général de l’assurance vieillesse de la sécurité sociale, elle peut prétendre à l’application des règles de non-cumul « emploi-retraite » posées par l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale ; 
- la créance est inexistante dès lors que les agents, placés en position de « congé emploi-retraite » avant le 1er janvier 2015 et ayant fait liquider leur retraite avant le 1er janvier 2012, bénéficient ainsi de ces règles de dépassement de plafond particulières ; 
- le montant de la créance est inexact emportant l’inexigibilité de la créance ; 
- le titre de perception est entaché d’irrégularité dès lors qu’il n’est pas produit d’acte pris par le directeur régional des finances publiques accordant délégation de signature à M. B... pour signer le rejet exprès du recours gracieux du 18 avril 2023 ; 
- le titre de perception du 3 janvier 2023, reçu le 11 janvier 2023, induisant un commandant de payer fixant comme date butoir le 15 février 2023, délai inférieur au délai légal de deux mois, est entaché d’un vice de forme réduisant les possibilités d’organiser utilement sa défense et de bénéficier d’un droit de recours effectif ; 
- le titre de perception est fondé sur le certificat de suspension du 20 septembre 2022 qui ne contient pas d’éléments de calcul précis et transparents ; 
- le certificat de suspension du 20 septembre 2022 ne contient aucune mention d’une faculté de s’inscrire préalablement dans un processus de médiation ; 
- la certificat de suspension est entaché d’illégalité, par voie d’exception, tirée de l’irrégularité du titre de perception. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 4 octobre 2023, la direction départementale des finances publiques d’Amiens conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme D... ne sont pas fondés. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 6 octobre 2023 et 24 décembre 2024, la direction régionale des finances publiques de Bretagne et du département d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme D... ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 13 décembre 2024, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
 
- le litige relève de la compétence du tribunal administratif de Rennes ; 
- la requête est irrecevable car tardive ; 
- les moyens soulevés par Mme D... ne sont pas fondés. 
 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code des pensions civiles et militaires de retraite ; 
- le code de la sécurité sociale ; 
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Oscar Alvarez, rapporteur ; 
- et les conclusions de Mme Lambing, rapporteure publique. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme D..., professeur des écoles jusqu’au 29 juin 2011, est titulaire d’une pension civile de retraite par arrêté du 20 juin 2011 avec date d’effet au 1er juillet 2011. Elle a décidé de reprendre une activité professionnelle et a été recrutée sur un poste d’assistant d’éducation en tant qu’aide scolaire pour les enfants handicapés (A...) dans le cadre d’un contrat à durée déterminée à mi-temps à compter du 28 janvier 2013 au sein du collège université de Reims. Elle a ensuite bénéficié, sur ce poste A..., d’un contrat à durée indéterminée à partir de l’année 2019. Le 20 septembre 2022, sa pension est suspendue par le service des retraites de l’Etat au motif que les plafonds de cumul emploi/retraite avaient été dépassés au titre des années 2016 à 2020. Le 10 octobre 2022, un premier titre de perception est émis au titre de ces années. Par décisions des 28 octobre 2022 et 1er février 2024, la suspension de sa pension est également prononcée respectivement à compter du 1er janvier 2021 et du 1er janvier 2022. Un recours gracieux a été formé par Mme D..., le 21 novembre 2022, à l’encontre de la première suspension, auquel il n’a pas été répondu et, le 30 décembre 2022, à l’encontre du premier titre émis, pour les années 2016 à 2020, qui a été explicitement rejeté le 23 février 2023. Un titre de perception d’un montant de 8 822 euros a été adressé, le 2 décembre 2022, à l’intéressée par la direction départementale des finances publiques de la Somme au titre d’un indu sur pension, à la suite de ce cumul-emploi retraite allant sur la période du 1er janvier 2021 au 30 octobre 2022. Mme D... a alors formé un recours gracieux à l’encontre de ce titre de perception, le 16 janvier 2023. Par une décision expresse du 18 avril 2023, la direction régionale des finances publiques de Bretagne et du département d’Ille et Vilaine a rejeté son recours gracieux. Par la présente requête, elle demande notamment, d’une part, d’annuler  cette dernière décision et, par voie d’exception d’illégalité, d’annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux préalable formé à l’encontre du certificat de suspension de sa pension de retraite n°11-058550R à concurrence d’un montant brut respectif de 6 450, 30 euros, de 6 643,81euros, de 4 193, 53 euros, de 7 271, 12 euros et de 6 461, 43 euros sur les années 2016 à 2020, adressé par le service des retraites de l’Etat de la direction générale des finances publiques, d’autre part,  de déclarer l’Etat responsable du préjudice subi et, enfin, elle doit être regardée comme demandant la décharge de l’obligation de payer. 
 
 
Sur l’exception d’incompétence du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne opposée par le ministre en défense : 
 
Aux termes de l’article R. 312-13 du code de justice administrative : « Les litiges relatifs aux pensions des agents des collectivités locales relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel est situé le siège de la personne publique dont l’agent intéressé relevait au moment de sa mise à la retraite. / Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises en application du livre 1er et des titres Ier à II du livre II du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel est situé le domicile du demandeur lors de l’introduction de la requête. / Pour les autres pensions dont le contentieux relève de la juridiction des tribunaux administratifs, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu d’assignation du paiement de la pension ou, à défaut, soit qu’il n’y ait pas de lieux d’assignation, soit que la décision attaquée comporte refus de pension, la résidence du demandeur lors de l’introduction de la requête. ». Aux termes de l’article R. 221-3 du même code de justice administrative : Le siège et le ressort des tribunaux administratifs sont fixés comme suit : (…) Châlons-en-Champagne : Marne (…) » 
 
 
Il résulte de l’instruction, comme l’a relevé le tribunal administratif de Rennes dans son ordonnance de renvoi du 4 septembre 2025 que le lieu d’assignation des paiements est situé à Châlons-en-Champagne. Dans ces conditions, en application des dispositions précitées, la requête ne relève pas, contrairement à ce que fait valoir le ministre en défense, du tribunal administratif de Rennes mais du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. Par suite, l’exception d’incompétence territoriale du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne pour statuer sur la requête de Mme D... opposée en défense doit être écartée. 
 
 
 
Sur la tardiveté des conclusions à fin d’annulation dirigées à l’encontre de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé à l’encontre du certificat de suspension du 20 septembre 2022 opposée par le ministre en défense : 
 
D’une part, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation, par voie de conséquence, des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont, en l'espèce, intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. 
 
 
Les conclusions de la requête tendant, par voie d’exception d’illégalité, à l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé à l’encontre du certificat de suspension du 20 septembre 2022 doivent être regardées comme tendant à l’annulation de cette décision implicite, par voie de conséquence, de l’annulation du 18 avril 2023 de la décision de rejet expresse du recours gracieux de Mme D.... 
 
Toutefois, à supposer que le tribunal annule cette décision du 18 avril 2023 portant rejet du recours gracieux qui porte sur le titre de recettes d’un montant de 8 822 euros, émis le 2 décembre 2022, relatif aux années 2021-2022, cette annulation serait sans incidence sur la légalité du certificat de suspension du 20 septembre 2022 et de la décision implicite née sur le rejet du recours gracieux introduit à l’encontre de ce certificat de suspension lequel porte, quant à lui, sur les années 2016 à 2020 dès lors que la décision du 18 avril 2023, qui serait annulée, ne constitue pas la base légale des  décisions  précitées. 
 
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».  
 
 
Il résulte de l’instruction que le certificat de suspension du 20 septembre 2022, qui comporte le voies et délais de recours, a été notifié à Mme D..., au plus tard, le 21 novembre 2022, date du recours gracieux formé contre ce certificat. Ce recours administratif, comme le fait valoir en défense le ministre, a fait l’objet d’une décision implicite de rejet le 21 janvier 2023. Mme D... disposait alors d’un délai de recours contentieux de deux mois pour demander l’annulation de ces décisions soit jusqu’au 22 mars 2023. Or, lorsque les conclusions à fin d’annulation de ces décisions ont été formulées dans la requête déposée et enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes, le 19 juin 2023, ce délai était expiré. Par suite, les conclusions, présentées à ce titre, sont tardives. 
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 18 avril 2023 et du titre de perception du 2 décembre 2022 : 
 
 
Aux termes de l’article 112 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les ordres de recouvrer relatifs aux recettes autres que les impositions de toute nature et les amendes et condamnations pécuniaires comprennent notamment « les titres de perception mentionnés à l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales », aux termes duquel « constituent des titres exécutoires les (...) titres de perception ou de recettes que l'Etat » délivre pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’il est habilité à recevoir. Aux termes du premier alinéa de l’article 118 du même décret : « En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer ». L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge. Toutefois, lorsque la décision initiale est un titre exécutoire et que l’autorité compétente rejette le recours de l’intéressé en décidant de poursuivre le recouvrement de la créance par le moyen de cet acte, le recours ensuite formé devant le juge doit être regardé comme dirigé contre ces deux décisions. En l’espèce, Mme D... doit donc être regardée comme présentant des conclusions à fin d’annulation dirigées non seulement à l’encontre de la décision du 18 avril 2023 mais aussi du titre de perception du 2 décembre 2022. 
En ce qui concerne le titre de perception : 
 
S’agissant de la régularité du titre de perception.  
 
Si la requérante entend soulever le vice de forme dont serait entaché le commandement de payer qui fixe une date de limite de paiement au 15 février 2023, cette circonstance qui affecte les conditions de recouvrement de la créance est sans influence sur la régularité du titre de recette. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant.  
 
 
S’agissant du bien-fondé du titre de perception. 
 
Aux termes de l’article L. 84 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa version applicable au litige : « L’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale n’est pas applicable aux personnes régies par le présent code. Si, à compter de la mise en paiement d’une pension civile ou militaire, son titulaire perçoit des revenus d’activité de l’un des employeurs mentionnés à l’article L. 86-1, il peut cumuler sa pension dans les conditions fixées aux articles L. 85, L. 86 et L. 86-1 (…). » Aux termes de l’article L. 85 du même code : « Le montant brut des revenus d’activité mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 84 ne peut, par année civile, excéder le tiers du montant brut de la pension pour l’année considérée. Lorsqu’un excédent est constaté, il est déduit de la pension après application d’un abattement égal à la moitié du minimum fixé au a de l’article 17, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article L. 86-1 de ce code : « Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 84 sont les suivants : 1°) Les administrations de l’Etat et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial / 2°) Les collectivités territoriales et les établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial qui leur sont rattachés (…) ».  
 
 
 D’une part, Mme D... soutient qu’en tant qu’agent contractuel de la fonction publique affilié au régime général de l’assurance vieillesse de la sécurité sociale, elle peut prétendre à l’application des règles de non-cumul « emploi-retraite » posées par l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale. Toutefois, il résulte de l’instruction que Mme D... a perçu, sur la période du 1er janvier 2021 au 30 octobre 2022, des revenus d’activité provenant de l’Etat, lequel figure au nombre des employeurs listés à l’article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Dès lors, c’est bien ce dernier code qui lui était applicable et donc les conditions de cumul d’emploi-retraite prévues à l’article L. 85 précité et ce, indépendamment du lien juridique qui unissait la requérante avec son employeur et de la date de liquidation de sa retraite. Aussi, comme le précise d’ailleurs l’article L. 84 de ce code, les dispositions de l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale ne lui étaient pas applicables. Ainsi, Mme D..., qui ne rentre dans aucune des dérogations aux articles L. 84 et L. 85 du code des pensions civiles et militaires de retraite listées à son article 86, ne pouvait donc utilement davantage se prévaloir de la formule de calcul du plafond de cumul que ces dernières dispositions impliquent. Enfin, l’intéressée ne conteste pas sérieusement, dans ses écritures, le calcul auquel l’Etat a procédé, lors de la notification du certificat de suspension de sa pension de retraite du 28 octobre 2022, ayant donné lieu à l’émission du titre de perception en litige.  
 
D’autre part, si Mme D... fait valoir que des éléments de calcul sur la base desquels le titre de perception du 2 décembre 2022 a été émis manquent de précision et de transparence, elle ne peut utilement se fonder sur les carences du certificat de suspension du 20 septembre 2022, qui n’est pas à l’origine du titre de perception en litige. Pour les mêmes motifs, elle ne peut davantage utilement se prévaloir du défaut de mention de la possibilité de recourir à la médiation préalable obligatoire. 
 
 
Enfin, alors que le titre de perception du 2 décembre 2022 qui est régulier et bien fondé comme exposé aux points précédents, n’a pas été pris pour l’application du certificat de suspension du 20 septembre 2022 comme il vient d’être dit au point 13 et qu’il n’en constitue pas la base légale, le moyen tiré de l’exception d’illégalité tel qu’articulé par la requérante doit être écarté comme inopérant. 
 
 
 
En ce qui concerne la décision du 18 avril 2023 rejetant le « recours gracieux » introduit à l’encontre du titre de perception : 
 
Il résulte de l’instruction que, par un arrêté n°35-2022-192, publié au recueil des actes administratifs le 1er septembre 2022 produit en défense, le directeur régional des finances publiques de Bretagne et du département d’Ille-et-Vilaine a donné délégation spéciale à M. B..., inspecteur divisionnaire des finances publiques, adjoint au responsable du centre de gestion des retraites, pour signer les pièces et documents relatifs aux attributions de leur division ou de leur service, avec faculté pour chacun d’eux d’agir séparément et sur sa seule signature. Dans ces conditions, M. B... était habilité à signer la décision de rejet du recours gracieux du 18 avril 2023. Dès lors, Mme D... n’est pas fondée à soutenir que cet acte serait entaché d’incompétence de son signataire et, en tout état de cause, que cette supposée incompétence aurait une influence sur la régularité du titre de perception.  
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation du titre de perception du 2 décembre 2022 et de la décision du 18 avril 2023 rejetant le recours gracieux introduit contre ce titre par Mme D... doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’indemnisation et à fin d’injonction de la requête doivent être également rejetées. 
 
 
 
Sur les frais liés au litige et les dépens : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D... demande au titre des frais liés au litige. Par ailleurs, la présente instance n’ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... D... et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 
 
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Dominique Babski, président, 
Mme Bénédicte Alibert, première conseillère, 
M. Oscar Alvarez, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
signé 
 
O. ALVAREZ 
 
Le président, 
 
signé 
 
D. BABSKILa greffière, 
 
signé 
 
I. DELABORDE 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.