TA76 · 3 ème Chambre — 13 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
Par une requête n°2302026 enregistrée le 23 mai 2023 la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT, représentée par la SELAS JDS avocats, demande au tribunal : 
d’annuler les arrêtés n°23-03231 du 23 mars 2023 et n°23-0324, n°23-03242, n°23-03243, n°23-03245 du 24 mars 2023 par lesquels le Préfet de la Seine Maritime a réquisitionné des personnels chargés de l’activité de pompage et d’expédition de la raffinerie TOTAL Energies située à Gonfreville l’Orcher ;  
de condamner l’Etat à lui verser la somme de 2000 euros sur le fondement de l’article L 761-1 du Code de justice administrative.  
Il soutient que les décisions attaquées sont entachées de détournement de pouvoir, dès lors qu’elles visent à satisfaire des besoins qui se situent en dehors du département ; que l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ne permettait pas de faire obstacle au droit de grève et que les arrêtés sont dépourvus de base légale ; qu’il n’existe pas de risques d’atteinte à l’ordre public justifiant qu’il soit fait usage par le préfet des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ; que le but poursuivi par les décisions n’est autre que de pourvoir au fonctionnement normal de l’aéroport aux conditions habituelles d’exploitation ; que le préfet, préalablement à ces décisions, n’a pas recherché si des mesures alternatives étaient envisageables ni engagé de concertation avec le personnel ; qu’il n’y a pas de proportion entre la gravité de la mesure et les buts poursuivis ; que la mesure de police est imprécise, l’administration renvoyant aux employeurs privés le soin d’en préciser le contenu exact ; que les dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales  ont par conséquent été méconnues ; que le préfet a méconnu les dispositions de l’avis émis par le comité de la liberté syndicale de l’OIT en novembre 2011 dans son 362ème rapport . 
 
Par une requête n° 2302029 enregistrée le 23 mai 2023 LE SYNDICAT CGT TOTALENERGIES PLATEFORME NORMANDIE représenté par l’AARPI 1948 AVOCATS – SELARL BERNARD-VIDECOQ demande au tribunal :  
1°) d’annuler les arrêtés préfectoraux n°23-03231 du 23 mars 2024, n°23-0324 du 24 mars 2023, 23-03242 du 24 mars 2023, 23-03243 du 24 mars 2023, 23-03245 du 24 mars 2023 portant réquisition de personnels chargés de l’activité de pompage et d’expédition de la raffinerie TOTAL ENERGIES située à Gonfreville l’Orcher ;  
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 3000 euros sur le fondement de l’article L 761-1 du Code de justice administrative. 
 
Il soutient que le préfet a méconnu les dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales dès lors que la durée totale de réquisition n’est pas fixée car le préfet recourt à des arrêtés échelonnés ; qu’il n’existe pas de circonstances exceptionnelles permettant de donner une base légale aux arrêtés de réquisition, que la mesure de réquisition n’a pas un  caractère subsidiaire ; que le préfet a commis une erreur de droit car les arrêtés ont pour objet de satisfaire des intérêts privés, notamment économiques ; que les perturbations alléguées par leur nature et leur ampleur ne justifiaient pas une réquisition ; qu’il n’y a pas de risque d’atteinte à l’ordre public ; que les réquisitions excèdent ce qui est nécessaire pour assurer les seuls services essentiels ; qu’il n’y a pas eu de recherche préalable de solutions alternatives ni de concertation préalable, notamment en priorisant les consommations ; que les mesures adoptées par le préfet sont disproportionnées et que les réquisitions ont pour but de mettre fin à la grève. Il soutient également que les arrêtés méconnaissent l’avis émis par le comité de la liberté syndicale de l’OIT en novembre 2011 dans son 362ème rapport.  
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 août 2024, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet des requêtes. Il fait valoir que des mesures alternatives ont été mises en œuvre mais ne sont pas suffisantes, que l’oléoduc LHP est le seul qui approvisionne l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, que l’effectif réquisitionné est moindre que l’effectif nominal, qu’il existe un risque de rupture d’approvisionnement portant atteinte aux intérêts des 171 000 passagers qui transitent par l’aéroport, et qu’il n’était pas possible de solliciter des entreprises extérieures en raison de la technicité des postes et de la spécificité des missions.   
Par ordonnances du 17 janvier 2025, la clôture d’instruction dans ces deux dossiers a été fixée au 10 février 2025. 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
Vu : 
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le code général des collectivités territoriales ;  
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le code de justice administrative. 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
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le rapport de M. Baude, premier conseiller, 
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les conclusions de M. Dujardin, rapporteur public, 
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et les observations de Me Menge, représentant la fédération, et de Me Marcel, représentant le syndicat.  
Considérant ce qui suit : 
Par un arrêté du 23 mars 2023 et quatre arrêtés du 24 mars 2023, pris à la demande du directeur général de l’aviation civile exprimée le 22 mars 2023, le préfet de la Seine-Maritime, dans le contexte d’une grève reconductible débutée le 17 mars 2023, a réquisitionné des techniciens de la raffinerie de Gonfreville L’Orcher de la société Total Energies afin d’assurer les activités de pompage et d’expédition de produits pétroliers pour alimenter l’oléoduc LHP et de maintenir ainsi le niveau des stocks de carburéacteur de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Le syndicat CGT TOTAL ENERGIES PLATEFORME NORMANDIE et la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT demandent au tribunal administratif d’annuler ces décisions. 
Sur la jonction :  
 Les requêtes n° 2302026 et 2302029 sont relatives aux mêmes arrêtés du préfet de la Seine-Maritime, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
Aux termes de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : «  (…) 4° En cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées. / L'arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application (…) ».  
Considérant que le droit de grève présente le caractère d’une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ; que toutefois le préfet peut légalement, sur le fondement des dispositions du 4° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, requérir les salariés en grève d’une entreprise privée dont l’activité présente une importance particulière pour le maintien de l’activité économique, la satisfaction des besoins essentiels de la population ou le fonctionnement des services publics, lorsque les perturbations résultant de la grève créent une menace pour l’ordre public ; qu’il ne peut prendre que les mesures nécessaires, imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public. Par suite le moyen tiré de ce que les dispositions précitées ne constituaient pas une base légale adéquate pour réquisitionner des salariés d’une entreprise privée, et faire ainsi entrave au droit de grève, doit être écarté.   
Il ressort des pièces du dossier qu’à la date des décisions attaquées la  raffinerie de Gonfreville était paralysée par un mouvement de grève déclenché le 17 mars 2023, que l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle est approvisionné en carburéacteur par l’oléoduc LHP, que celui-ci est alimenté par deux raffineries dont celle de Gonfreville L’Orcher, et que le carburant expédié par cette voie, mélangé à des produits poussants, doit faire l’objet d’une décantation pendant 2,5 jours avant de pouvoir être utilisé par les aéronefs. Or les 23 et 24 mars 2023 le niveau des stocks de carburéacteur de l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle ne couvrait plus que trois jours de consommation. Cette situation était de nature à interrompre l’avitaillement normal des aéronefs et donc, alors que l’aéroport accueille 171 000 passagers par jour dont 25 000 en correspondance, à provoquer des troubles à l’ordre public en raison de la présence contrainte et continue, pour une durée indéterminée, dans les aérogares de l’aéroport, en cas d’interruption du trafic, de voyageurs en transit ne pouvant être hébergés dans l’offre hôtelière avoisinante, insuffisante. Les décisions attaquées avaient ainsi, à supposer même qu’elles permettaient à l’aéroport de maintenir un fonctionnement normal, pour but de prévenir des risques de troubles à l’ordre public, notamment d’ordre sanitaire, et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit par suite être écarté.  
Il ressort également des pièces du dossier que la pratique du double emport, consistant pour un aéronef à embarquer un volume de carburant supérieur à celui requis pour le vol à destination de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle afin d’éviter de s’y avitailler, n’est pas possible pour les vols longs courriers et peut générer des risques pour la sécurité du vol en cas d’erreur de calcul des réserves d’un avion. En outre la priorisation du carburant vers les seuls vols à destination de l’outre-mer, outre qu’elle requiert des expéditions de carburéacteur par l’oléoduc LHP, n’est pas de nature à mettre un terme aux troubles à l’ordre public liés à la présence contrainte et continue, pour une durée indéterminée, de nombreux voyageurs en transit dans les aérogares de l’aéroport. En outre une NOTAM du 17 mars 2023 du directeur général de l’aviation civile a imposé aux compagnies aériennes de s’approvisionner prioritairement dans d’autres aéroports que Roissy Charles de Gaulle, décision ayant permis de réduire de 27 % le volume de carburant consommé quotidiennement. Il n’est ainsi pas établi qu’aucune mesure moins attentatoire au droit de grève que la réquisition n’a été mise en œuvre par l’autorité administrative, ni que d’autres mesures que la réquisition de personnels de la raffinerie étaient suffisantes pour prévenir les troubles à l’ordre public. Les requérants ne précisent d’ailleurs pas quelles sources d’approvisionnement en carburant autres que les expéditions par l’oléoduc LHP auraient pu être mobilisées par l’Etat pour éviter les réquisitions du personnel de la raffinerie. Par ailleurs les personnels réquisitionnés ne constituent que la moitié de l’effectif nominal habituellement affecté au pompage et à l’expédition de carburant, pour des durées de réquisition journalières tenant compte de la durée du préavis de grève, et le préfet indique sans être contredit que le caractère hautement spécialisé des opérations de pompage et d’expédition rendait impossible la mobilisation d’opérateurs extérieurs à l’entreprise. En l’absence de mesures alternatives, les réquisitions étaient ainsi adaptées aux risques de troubles à l’ordre public liés à l’épuisement des stocks, lesquels constituaient des circonstances permettant exceptionnellement de faire obstacle au droit de grève. Dès lors le moyen tiré de ce que ces mesures de police n’étaient ni nécessaires ni proportionnées aux risques pour l’ordre public doit être écarté.   
 Il ressort des pièces du dossier que les arrêtés de réquisition mentionnent l’identité et le domicile des techniciens réquisitionnés, leurs fonctions, et les plages horaires de leur réquisition. Le moyen tiré de ce que l’autorité administrative aurait laissé le soin à l’employeur de déterminer les modalités de la mesure de réquisition doit ainsi être écarté.  
Les avis émanant des rapports du comité de la liberté syndicale de l’OIT, simples recommandations dépourvues de toute force contraignante n’étant pas, à la différence des conventions internationales régulièrement ratifiées ou approuvées, directement invocables à l’encontre d’un arrêté de réquisition, le moyen tiré de la méconnaissance de l’avis émis en novembre 2011 par le comité doit être écarté.   
 Les dispositions précitées, dictées par l’urgence, ne subordonnent pas leur application à l’engagement d’une procédure préalable de concertation avec les agents réquisitionnés. Par suite le moyen tiré de ce que l’édiction des arrêtés aurait dû être précédée d’une telle formalité doit être écarté.  
 La légalité d’une mesure de police n’est pas subordonnée à l’existence à son encontre d’une voie de recours. Par suite le moyen tiré de ce que les arrêtés de réquisition sont trop brefs pour en permettre dans un délai utile la contestation devant le juge de l’excès de pouvoir doit être écarté.  
Il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet, par les mesures de réquisition attaquées, a entendu mettre fin à la grève et préserver les intérêts des compagnies aériennes, et poursuivre ainsi d’autres buts que la prévention des troubles à l’ordre public susceptibles d’être provoqués par l’interruption de l’approvisionnement de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle en carburéacteur. En outre si les troubles à l’ordre public étaient susceptibles de se manifester dans les aérogares de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle, la source de ces troubles résidait dans le département de la Seine-Maritime. Par suite le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.  
Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat CGT TOTAL ENERGIES PLATEFORME NORMANDIE et la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT ne sont pas fondés à solliciter l’annulation des arrêtés des 23 et 24 mars 2023 du préfet de la Seine-Maritime et que leurs conclusions à fin d’annulation doivent, dès lors, être rejetées. 
Sur les frais liés au litige : 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mises à la charge de l’Etat, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, les sommes demandées par le syndicat CGT TOTAL ENERGIES PLATEFORME NORMANDIE et la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
D É C I D E : 
Article 1er : Les requêtes de la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT et du syndicat CGT TOTAL ENERGIES PLATEFORME NORMANDIE sont rejetées. 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT TOTAL ENERGIES PLATEFORME NORMANDIE, à la Fédération Nationale des Industries Chimiques CGT et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie, en sera adressée au préfet de la Seine-Maritime. 
Délibéré après l’audience du 30 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
Mme Gaillard, présidente, 
M. Bouvet, premier conseiller, 
M. Baude, premier conseiller, 
Assistés de M. Tostivint, greffier.  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025. 
Le rapporteur, 
 
Signé 
 
F. –E. BaudeLa présidente, 
 
Signé 
 
A. GaillardLe greffier,  
 
Signé 
 
H. Tostivint 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
POUR EXPEDITION 
                                                                                                                                           CONFORME 
                                                                                                                                             La Greffière 
                                                                                                                                                  signé 
   C. PINHEIRO RODRIGUES