TA31 · 2ème Chambre — 24 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 14 avril 2023, l’association Agir pour Couffouleux, l’association Sauvegarde du patrimoine rural de Coufouleux, Mme H... B..., Mme G... D..., M. I... D..., Mme G... C..., M. F... K..., Mme J... E... et M. A... E..., représentés par Me Groslambert, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération du conseil municipal de Coufouleux du 15 février 2023 portant notamment acquisition par la commune de Coufouleux de l’emprise foncière nécessaire à l’édification d’un collège et cession de cette emprise foncière au département du Tarn à l’euro symbolique ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Coufouleux la somme de 3 000 euros à leur verser sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
 
- ils ont intérêt à agir contre la délibération compte tenu, pour les associations, de leur objet, pour les particuliers, de leur qualité de riverains du site sur lequel est projetée la construction ; par ailleurs, Mme B... exploite une activité de chambres d’hôtes susceptible d’être impactée par le projet et Mme B..., M. D..., Mme C..., M. K... et M. E... sont des contribuables de la commune ; 
- les conseillers municipaux n’ont pas été convoqués régulièrement dès lors que la commune ne rapporte pas la preuve d’une convocation dans le délai prescrit par l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, ni que cette convocation mentionnait l’objet de la délibération attaquée comme ordre du jour conformément à l’article L. 2121-10 du même code et dès lors que les conseillers municipaux n’ont pas été informés du vote d’une indemnité de résiliation du bail du fermier occupant les parcelles à acquérir ; 
- la délibération attaquée méconnaît les articles L. 1111-9 à L. 1111-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que le financement croisé n’y est pas autorisé pour le cas d’espèce ; 
- la délibération est entachée d’incompétence dès lors que la construction des collèges relève de la compétence exclusive du département, en application de l’article L. 213-2 du code de l’éducation ; 
- la cession à titre gratuit n’est pas justifiée par un intérêt public communal suffisant ; 
- la construction d’un collège sur une parcelle classée en zone agricole protégée méconnaît l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ; 
- l’évaluation de la direction générale des finances publiques se fonde sur des données erronées dès lors que le futur plan local d’urbanisme intercommunal maintiendra la parcelle en zone agricole et ne la classera pas en zone agricole à urbaniser ; la cession au département constitue donc une libéralité portant atteinte à la bonne gestion des deniers publics ; 
- la délibération attaquée ne prévoit pas de condition suspensive et permet ainsi la réalisation d’un projet irrégulier ; 
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 2 juillet 2024, la commune de Coufouleux agissant par son maire en exercice, représentée par Me Sire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge des requérants à lui verser sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
 
- l’association Agir pour Couffouleux ne dispose pas d’un intérêt pour agir contre la délibération attaquée dès lors que son objet n’a pas trait au droit de la propriété des personnes publiques, dès lors que ses intérêts se confondent avec les intérêts individuels de ses membres et dès lors qu’elle n’a été créée que pour s’opposer à un projet précis ; 
- l’association Sauvegarde du patrimoine de Coufouleux ne dispose pas non plus d’un intérêt pour agir dès lors que son objet ne vise que des éléments relevant du droit de l’urbanisme et du droit de l’environnement ; 
- les requérants personnes physiques ne disposent pas non plus d’un intérêt pour agir dès lors qu’ils ne rapportent pas la preuve qu’ils résident de façon régulière sur le territoire de la commune ni qu’ils seraient des contribuables communaux ; la délibération attaquée est, en tout état de cause, sans incidence sur la situation fiscale des requérants personnes physiques ; Mme B... ne démontre pas que le projet compromettrait son activité commerciale ; 
- la requête est également irrecevable dès lors que son dispositif ne permet pas de déterminer quelles sont les décisions attaquées ; 
- les convocations des conseillers municipaux ont été faites dans les délais et mentionnaient un ordre du jour visant l’acquisition et la cession de l’emprise foncière en litige ; était jointe notamment une note explicative faisant état de l’indemnisation du fermier ; 
- la rétrocession du terrain au département ne constitue pas une subvention dès lors qu’il existe des contreparties à l’aide financière apportée au département ; 
- les dispositions des articles L. 1111-9 et suivants du code général des collectivités territoriales ne sont pas applicables dès lors que le projet ne nécessite pas le concours de plusieurs collectivités ; 
- les dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’éducation ne sont pas méconnues dès lors que la commune n’intervient pas dans la construction du collège ; 
- la cession à l’euro symbolique est justifiée par un intérêt général et comporte des contreparties suffisantes dès lors que les commerces de la commune bénéficieront des dépenses du personnel du chantier puis des usagers et agents du collège, qu’il est possible que des opérateurs économiques de la commune puissent participer à la réalisation du projet, que l’implantation d’un collège créera une attractivité résidentielle et pourra s’accompagner de l’implantation d’autres équipements, que le potentiel fiscal de la commune sera accru ; 
- l’indépendance des législations fait obstacle à ce que les requérants se prévalent du code de l’urbanisme ; au demeurant, le département du Tarn a approuvé la nécessité de mettre en conformité le plan local d’urbanisme ; 
- la mise en conformité du plan local d’urbanisme intercommunal est projetée, de sorte que l’évaluation de la direction générale des finances publiques n’a pas été réalisée au vu de données erronées ; 
- la commune n’avait pas à prévoir de condition suspensive.  
 
Par un mémoire en observations enregistré le 11 avril 2025, le département du Tarn, représenté par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants à lui verser sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il fait valoir que : 
 
- la commune démontre la régularité de la convocation des conseillers municipaux ; 
- le financement croisé permet à une collectivité de participer au financement d’une opération menée sous la maîtrise d’ouvrage d’une autre collectivité, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ; 
- l’intérêt général qui s’attache à la construction d’un collège justifie la cession en litige ; 
- les contreparties pour la commune découlent de cet intérêt général et sont exposées dans la délibération attaquée qui s’appuie sur une étude du cabinet Conseils Etudes Formations en Urbanisme et Aménagement (CEFUAM) ; 
- le moyen relatif à l’application de la règlementation d’urbanisme est étranger aux débats, s’agissant de la contestation d’une cession foncière ; 
- rien n’empêche l’établissement public de coopération intercommunale de faire évoluer ses documents d’urbanisme pour les besoins du projet ; le terrain d’assiette du projet a été classé en zone agricole à urbaniser dans le cadre de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal. 
 
Par une ordonnance du 16 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 16 juin 2025.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code de l’éducation : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Préaud, rapporteure, 
- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique, 
- les observations de Me Sire, représentant la commune de Coufouleux, et de Me Calmette, substituant Me Courrech, représentant le département du Tarn.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 15 février 2023, le conseil municipal de la commune de Coufouleux a notamment approuvé l’acquisition de parcelles destinées à constituer la future emprise du collège dont la construction est projetée ainsi que de parcelles destinées à la réalisation de cheminements doux et à la création d’une réserve foncière pour la commune, approuvé la cession au département du Tarn, pour un euro symbolique, des parcelles destinées à être l’emprise du collège et autorisé la commune à verser une indemnité de 5 000 euros au fermier en place, à titre d’indemnité de résiliation de bail. Par la présente requête, l’association Agir pour Couffouleux, l’association Sauvegarde du patrimoine rural de Coufouleux, Mme B..., Mme D..., M. D..., Mme C..., M. K..., Mme E... et M. E... demandent l’annulation de cette délibération. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. / Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Et aux termes de son article L. 2121-11 : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux de la commune de Coufouleux ont été convoqués à la séance du 15 février 2023 par un mail du 10 février 2023, que la convocation mentionnait en objet notamment « achat du terrain pour le collège et cession de cette même parcelle au conseil départemental » et qu’était jointe à cette convocation notamment une note explicative évoquant la fixation de l’indemnité accordée au fermier ainsi qu’un projet de délibération comportant en son article 1 la mention du versement d’une indemnité d’un montant de 5 000 euros au fermier en place à titre d’indemnité de résiliation de bail. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté en toute ses branches. 
 
En deuxième lieu, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions des articles L. 1111-9 à L. 1111-11 du code général des collectivités territoriales relatives à l’exercice concerté des compétences des collectivités territoriales dès lors que la délibération attaquée n’a pas pour objet un co-financement du projet.  
 
En troisième lieu, la délibération attaquée n’a ni pour objet ni pour effet de faire participer la commune de Coufouleux à l’opération de construction du collège projeté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’éducation doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, en raison de l’indépendance des législations, la méconnaissance, par la délibération attaquée qui a pour objet l’acquisition et la cession de parcelles, des règles d’urbanisme dans le cadre de la réalisation à venir du bâtiment projeté sur ces parcelles ne saurait entacher d’illégalité cette délibération. Par suite, le moyen tiré de ce que la construction d’un collège sur une parcelle classée en zone agricole protégée méconnaît les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, compte tenu de ce qui a été exposé au point précédent et dès lors qu’il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire qu’une délibération portant acquisition et cession de terrain devrait nécessairement s’accompagner de conditions suspensives, le moyen tiré de ce qu’en l’absence de condition suspensive, la délibération attaquée permettrait la réalisation d’un projet contraire aux documents d’urbanisme et à l’objectif « zéro artificialisation nette des sols » prévu par la loi du 22 août 2021 doit être écarté.  
 
En sixième lieu, les requérants soutiennent que l’avis rendu par la direction départementale des finances publiques du Tarn se fonde sur des données erronées dès lors que le futur plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) maintiendra la parcelle en zone agricole et ne la classera pas en zone agricole à urbaniser. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cet avis mentionne le classement actuel des parcelles en zones réservées à un usage agricole et précise qu’il est rendu en prenant en compte la modification à venir du PLUi qui classe les parcelles en zones d’urbanisation future non équipée à vocation d’équipements publics (AUep). Or, il ressort des observations du département du Tarn, non contestées, que le terrain d’assiette du projet de construction du collège a été classé en zone AUep dans le cadre de la mise en compatibilité du PLUi approuvée par une délibération du conseil communautaire de Gaillac-Graulhet agglomération du 23 octobre 2023. Par suite, le moyen tiré de ce que l’acquisition autorisée par la délibération attaquée constitue une libéralité doit être écarté.  
 
En septième lieu, la cession d’un bien immobilier appartenant au domaine privé d’une personne publique ne peut, en principe, être consentie qu’à un prix correspondant à la valeur réelle de ce bien et, dans l’hypothèse où le prix fixé serait significativement inférieur à cette valeur, elle doit être justifiée par des motifs d’intérêt général et assortie de contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le directeur départemental des finances publiques du Tarn a évalué la valeur vénale des parcelles acquises et cédées par la délibération attaquée au département à la somme de 440 000 euros, en prévoyant une marge d’appréciation de 10 %, le prix au mètre carré ayant été estimé à 11 euros. La délibération attaquée autorise pourtant la cession de parcelles d’une surface de 33 917 m² pour un euro symbolique. Toutefois, d’une part, la décision de céder les parcelles à un prix inférieur à leur valeur est justifiée par le besoin de construction d’un collège, qui constitue un motif d’intérêt général. D’autre part, il ressort de l’étude réalisée par le cabinet CEFUAM que la construction d’un collège permettra à des entreprises locales de prendre part au chantier, que les commerces de la commune bénéficieront d’une nouvelle clientèle formée des personnels du chantier puis, à plus long terme, des personnels du collège et des élèves et de leurs familles, que l’implantation d’un collège créera une mobilité résidentielle des familles en faveur de la commune et un développement des équipements de la commune et que le potentiel fiscal et financier de la commune sera accru. Les contreparties que comporte la cession sont ainsi suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur des parcelles cédées.  
 
En huitième et dernier lieu, compte tenu de tout ce qui vient d’être exposé, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.  
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Coufouleux, que les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 15 février 2023 doivent être rejetées.  
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
La commune n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par les requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme sollicitée par la commune et le département sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Coufouleux et le département du Tarn sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Agir pour Couffouleux, à l’association Sauvegarde du patrimoine rural de Coufouleux, à Mme H... B..., à Mme G... D..., à M. I... D..., à Mme G... C..., à M. F... K..., à Mme J... E..., à M. A... E..., à la commune de Coufouleux et au département du Tarn. 
 
 
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Viseur-Ferré, présidente, 
Mme Préaud, conseillère, 
M. Garrido, conseiller, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 décembre 2025. 
 
La rapporteure, 
  
  
  
L. PRÉAUD 
La présidente,  
  
  
  
C. VISEUR-FERRÉ 
 
 
La greffière, 
  
  
 
F. DEGLOS 
La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
La greffière