TA69 · JU 1ère chambre — 21 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 Par un jugement n° 2109741 du 29 juin 2022, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier du Forez sur la demande de l'association " commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) tendant à la communication d'une copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement correspondant à l'année 2019 et du rapport annuel établi pour cette même année et a enjoint au centre hospitalier de les communiquer à l'association, sans occultation de l'identifiant anonymisé du patient pour ce qui concerne le registre de contention et d'isolement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. 
 Par un arrêt du 16 mars 2023 n°467045, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi en cassation présenté par le centre hospitalier du Forez, a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon et a renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Lyon, qui l'a enregistrée le 16 mars 2023, sous le n° 2302138. 
 Procédure devant le Tribunal :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 décembre 2021, 13 avril et 21 juin 2023, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, représentée par la SELARL Cabinet François Jacquot, avocat, demande au tribunal, dans le dernier état de ses conclusions : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier du Forez sur sa demande présentée le 24 septembre 2020 de communication du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019 et du rapport annuel 2019 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ; 
 2°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier du Forez, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de lui communiquer la copie du rapport annuel et la copie du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019, après occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des données relatives aux personnels de santé, mais sans occultation des mentions relatives au début, la fin et la durée des mesures d'isolement et de contention 
 3°) de mettre à la charge du centre hospitalier du Forez une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les documents sollicités, prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, sont communicables, la protection de la vie privée des patients étant assurée par l'identifiant anonymisé dont l'occultation de cet identifiant rend la lecture et la traçabilité des mesures d'isolement et de contention totalement impossibles et la commission d'accès aux documents administratifs a émis le 4 mars 2021 un avis favorable à leur communication ; 
 - le refus de communiquer les documents demandés méconnaît sa liberté d'expression et sa liberté d'association ; 
 - sa demande n'est pas abusive ; 
 - son action est légitime ; 
 - ses conclusions ne sont pas irrecevables. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 février 2022, 31 mai et 1er juin et 4 juillet 2023, le centre hospitalier du Forez, représenté par la SELARL BLT Droit public, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme les entiers dépens ainsi qu'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - le secret médical s'oppose à la communication du registre des pratiques d'isolement et de contention et du rapport annuel sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ; 
 - l'article L. 3222-5-1 du code de santé publique prévoit un accès à ces documents limité à des personnes déterminées ; 
 - la demande de communication de ces documents a un caractère abusif, dès lors qu'elle ne vise pas la poursuite de l'objet de l'association mais participe d'une campagne de dénigrement de la médecine psychiatrique ; 
 - les nouvelles conclusions à fin d'injonction, qui excèdent les conclusions initiales, de la requérante formulées au-delà du délai de recours contentieux ne sont pas recevables ; 
 - le rapport annuel ne peut être communiqué sans occultation des données personnelles ; 
 - par son comportement et ses publications, la requérante perturbe le fonctionnement du service hospitalier, ce qui rend sa demande abusive. 
 Par ordonnance du 6 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 juillet 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Wolf, présidente honoraire, pour statuer sur les litiges mentionnés par l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Wolf, présidente honoraire, 
 - les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lucquet, pour le centre hospitalier du Forez. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme avait demandé l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier du Forez sur sa demande du 24 septembre 2020, tendant à la communication du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019 sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients ni des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, mais sans mentions permettant d'identifier les personnels de santé et le rapport annuel sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention en 2019. 
 2. Par un jugement n° 2109741 du 29 juin 2022, le tribunal administratif de Lyon avait annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier du Forez sur la demande de l'association " commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) tendant à la communication d'une copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement correspondant à l'année 2019 et du rapport annuel établi pour cette même année et avait enjoint au centre hospitalier de les communiquer à l'association, sans occultation de l'identifiant anonymisé du patient pour ce qui concerne le registre de contention et d'isolement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement.  
 3. Par arrêt du 16 mars 2023 n°467045, le Conseil d'Etat a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon et a renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Lyon. 
 4. Dans le dernier état de ses écritures, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme demande d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier du Forez sur sa demande présentée le 24 septembre 2020 tendant à la communication du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019 et du rapport annuel 2019 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et d'enjoindre au directeur du centre hospitalier du Forez, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de lui communiquer la copie du rapport annuel et la copie du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019, après occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des données relatives aux personnels de santé, mais sans occultation des mentions relatives au début, la fin et la durée des mesures d'isolement et de contention. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Selon le dernier alinéa de l'article L. 311-2 de ce code : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. " Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".  
 6. D'autre part, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable en 2019, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222 1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143 1 ". 
 7. En premier lieu, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice. 
 8. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des données en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.  
 9. En deuxième lieu, il ressort des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication formulée le 24 septembre 2020 par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement du service public hospitalier géré par le centre hospitalier du Forez, ni que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement public de santé une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Dans ces conditions, et alors même qu'elle viserait, non la poursuite de l'objet de l'association requérante, mais le dénigrement de la médecine psychiatrique, cette demande de communication ne présente pas de caractère abusif au sens des dispositions précitées du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 10. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à soutenir que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier du Forez sur sa demande du 24 septembre 2020, tendant à la communication du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019 et du rapport annuel 2019 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit être annulée en tant qu'elle refuse la communication de ces documents  après occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des données relatives aux personnels de santé, mais sans occultation des mentions relatives au début, la fin et la durée des mesures d'isolement et de contention. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 En ce qui concerne la recevabilité desdites conclusions : 
 11. Le centre hospitalier du Forez fait valoir que les nouvelles conclusions à fin d'injonction présentées par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme sont irrecevables comme présentées au-delà du délai de recours contentieux. Toutefois, alors que la requête à fin d'annulation de la décision implicite lui refusant la communication des documents a été introduite dans le délai de recours contentieux, rien ne fait obstacle à ce que la requérante introduise ou modifie en cours d'instance ses conclusions à fin d'injonction ayant toujours pour objet d'obtenir que le tribunal fixe les modalités d'exécution du jugement à intervenir. Par suite, la fin de non-recevoir, tirée de ce que les conclusions à fin d'injonction présentées par la Commission des citoyens pour les droits de l'homme seraient irrecevables, doit être écartée. 
 12.   Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 
 13. L'exécution du jugement implique qu'il soit enjoint au centre hospitalier du Forez de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à  
 trois mois à compter de la notification du présent jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2019 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2019 par l'établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais du litige : 
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du centre hospitalier du Forez une somme à verser à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par le centre hospitalier du Forez soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Est annulée la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier du Forez sur la demande de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme présentée le 24 septembre 2020 de communication du registre des pratiques d'isolement et de contention tenu en 2019 et du rapport annuel 2019 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. 
 Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier du Forez de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, le rapport annuel 2019 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention au centre hospitalier du Forez et le registre des mesures de contention et d'isolement établi au titre de l'année 2019, avec occultation préalable de tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par le centre hospitalier du Forez sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et au centre hospitalier du Forez. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024.  
 La magistrate désignée, 
 A. WolfLe greffier, 
 J-P. Duret        
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Une greffière,