TA34 · 6ème Chambre — 30 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, un mémoire et des pièces, enregistrés les 14 avril, 9 octobre et 27 novembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Lasbordes PV1, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 février 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé de lui accorder un permis de construire pour l'édification d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Lasbordes (Aude) aux lieux-dits " le Moulin à Vent ", " Rec Danise " et " Le Trauquet " ;  
 2°) d'enjoindre au préfet de l'Aude de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;  
 - le préfet a retenu à tort les insuffisances de l'étude d'impact sur la localisation du site ;  
 - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - le motif tiré de l'incompatibilité avec l'exercice de l'activité agricole, au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, est également entaché d'erreur d'appréciation ;  
 - l'incompatibilité du projet par rapport au document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays Lauragais n'est nullement établie. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2023, le préfet de l'Aude conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Teuly-Desportes ; 
 - les conclusions de M. Lafay, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Louis, substituant Me Versini-Campinchi, représentant la SAS Lasbordes PV1. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 31 décembre 2020, la SAS Lasbordes PV1, spécialisée dans la production d'électricité, a déposé un dossier de permis de construire relatif à une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance prévisionnelle de 12 MW, d'une superficie de 8 hectares aux lieux-dits " Moulin à vent ", " Rec Danise " et " Le Trauquet " à Lasbordes (Aude). Après étude préalable agricole et enquête publique, qui s'est déroulée du 17 octobre au 15 novembre 2022, le préfet de l'Aude a, par un arrêté du 13 février 2023, d'une part, retiré l'autorisation tacite initialement détenue par la société pétitionnaire et a, d'autre part, refusé d'accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la SAS Lasbordes demande l'annulation de cet arrêté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Pour refuser de faire droit à la demande de permis de construire présentée par la société requérante, le préfet de l'Aude s'est fondé, en premier lieu, sur l'insuffisance de l'étude d'impact, en deuxième lieu, sur l'atteinte aux paysages, en troisième lieu, sur l'incompatibilité du projet avec l'activité agricole, et, en dernier lieu, sur l'incompatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale.  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine (). ". En application du I de ce même article, dans sa version applicable au litige, l'étude d'impact doit comporter : " () 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ; () ".  
 4. D'une part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.  
 5. D'autre part, l'étude d'impact que doit réaliser le maître d'ouvrage auteur d'une demande d'autorisation d'exploitation d'un ouvrage ou d'une installation peut légalement s'abstenir de présenter des solutions qui ont été écartées en amont et qui n'ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d'ouvrage. 
 6. En l'espèce, le préfet de l'Aude oppose, sur le fondement du I de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, le défaut de justification de la localisation du site au regard de l'absence de description de projets alternatifs situés sur d'autres parcelles et la circonstance que le choix du terrain relèverait ainsi d'une simple opportunité foncière.  
 7. Pour autant, compte tenu de l'absence d'obligation pour le pétitionnaire, rappelée au point 5, de présenter les projets alternatifs écartés en amont, le préfet de l'Aude ne pouvait légalement retenir, ainsi que le fait valoir à bon droit la SAS Lasbordes PV1, la circonstance que le choix du projet relèverait d'une simple opportunité foncière. Il suit de là que ce motif ne pouvait légalement fonder le refus d'autorisation en litige.  
 8. En deuxième lieu, en application de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme peut autoriser, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. 
 9. Selon l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lasbordes et relatif aux zones naturelles et au secteur Ner autorisant l'implantation des bâtiments et ouvrages nécessaires à l'installation de centrale photovoltaïque hors-sol : " I - Sont autorisées pour l'ensemble de la zone : 1. Les constructions et les installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. () V. Dans Ie secteur Ner, sont autorisés toute utilisation des sols ayant pour objet l'installation de centrale photovoltaïque hors sols et la construction des bâtiments et dépendances nécessaires à leur fonctionnement. " 
 10. Si ces dispositions y autorisent, sans autre précision, les centrales photovoltaïques hors sol, elles ne peuvent être interprétées qu'au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en vertu duquel elles ne doivent pas être incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.  
 11. Pour statuer sur la compatibilité ou l'incompatibilité du projet d'équipement d'intérêt collectif avec une activité agricole au sens de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 12. Le préfet de l'Aude, pour retenir l'incompatibilité du projet avec le maintien d'une activité agricole, s'est fondé, d'une part, sur le fait que si le terrain, en luzerne et jachère depuis moins de 5 ans, a un potentiel déclaré de " faible à moyen ", il pourrait être valorisé par l'irrigation et, d'autre part, sur la circonstance que les activités agricoles, liées à l'élevage d'ovins et à l'apiculture, sont incompatibles avec la vocation céréalière de la zone et ne sont pas significatives au regard des cultures qui auraient vocation à se développer sur un terrain irrigué.  
 13. Pour autant, le terrain d'implantation de la centrale photovoltaïque, situé en zone agricole et en zone Ner, est composé de luzernes ou de terres en jachère depuis une période inférieure à 5 ans qui sont, selon l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) émis le 2 septembre 2021, des zones agricoles de faible productivité et pour certaines fortement caillouteuses, pour une surface de 8 hectares et dont la vocation exclusivement céréalière n'est nullement justifiée. En outre, l'emprise au sol constituée des seuls locaux techniques d'une superficie de 185 m2 comme la disposition des panneaux permettent le développement de l'activité d'éco-pâturage d'ovins, d'une exploitation fourragère et d'une activité apicole, proposée, contrairement à ce que soutient l'autorité préfectorale, par l'implantation de deux ruchers par un agriculteur. Il a également été prévu des mesures de compensation financière à travers des investissements dans les filières agricoles à hauteur d'une enveloppe de 132 662 euros dont 80 752 euros liés à la valeur vénale des terres, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Aude ayant, dans son second avis, émis le 1er septembre 2022, pris acte de l'existence de ces mesures compensatoires et se bornant seulement à indiquer qu'aucune convention n'est encore été signée avec des exploitations. Le préfet de l'Aude, au regard notamment de l'absence de valorisation de la quasi-totalité du terrain d'implantation depuis de nombreuses années, n'établit donc pas le potentiel agronomique des parcelles. Dans ces conditions, et contrairement à ce qui est soutenu en défense, l'installation de la centrale photovoltaïque permettra l'exercice d'une activité pastorale significative et d'une activité apicole sur ces terres, qui garderont ainsi leur vocation agricole. Ainsi, la société requérante est fondée à soutenir que le préfet de l'Aude, en retenant l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole significative a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme rappelées au point 8. Il suit de là que ce motif ne pouvait pas davantage légalement fonder un refus de permis de construire. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 15. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 16. Pour refuser le permis de construire sur ce fondement, le préfet de l'Aude a estimé, d'une part, que le projet est constitué de deux entités linéaires s'étendant de part et d'autre de la route départementale (RD) 428 dans un parc complètement ouvert et dégagé avec des perceptions multiples en vues proches depuis cette route et aussi en vues semi-éloignées depuis les fermes et habitations isolées et, d'autre part, que ce parc photovoltaïque dénature et mite les paysages alentours malgré les mesures envisagées.  
 17. En l'espèce, le terrain d'assiette du projet, situé en zone Ner, s'inscrit dans un espace à vocation agricole, situé entre le sillon Lauragais et le piémont du Cabardès et caractérisé par la polyculture et notamment la céréaliculture. Le projet s'inscrit dès lors dans un site agricole ne présentant pas d'intérêt particulier, le château de Ferrals de Saint Papouls (Aude) étant situé à plus de 8 km du site et n'étant visible que depuis le relief qui le domine à l'ouest. Si le préfet a retenu des perceptions multiples en vues proches et en vues semi-éloignées, depuis les fermes et habitations isolées, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que le projet d'implantation du parc, certes partiellement visible, d'une part, des riverains, peu nombreux, des domaines des Périès et du Trauquet et, d'autre part, des fermes isolées situées en amont, mais  en vue cependant lointaine, serait, eu égard à la qualité du site et aux constructions déjà existantes en co-visibilité, de nature à porter atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels ou urbains. Dans ces conditions, et en dépit de l'avis défavorable émis par l'architecte des bâtiments de France le 20 mai 2021, la société requérante est fondée à soutenir qu'en refusant la délivrance du permis de construire, le préfet de l'Aude a entaché sa décision d'erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 18. En dernier lieu, si le préfet de l'Aude a opposé l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT du Lauragais qui prévoit notamment que les centrales solaires devront se développer dans des zones sans concurrence, imperméabilisées ou en friche uniquement si une impossibilité avérée de développer une centrale au sol est justifiée dans le document de planification local, il ne pouvait légalement le faire dès lors que le permis de construire relatif à une centrale photovoltaïque n'est pas au nombre des décisions dont l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme exige la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale. Ce motif ne pouvait donc pas légalement fonder le refus d'autorisation en litige.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs opposés par le préfet de l'Aude n'est de nature à fonder le refus d'autorisation d'occupation du sol contesté. 
 20. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision en litige. 
 21. Il résulte de ce qui précède que la SAS Labordes PV1 est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 13 février 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité en vue de la construction d'une centrale photovoltaïque.  
 Sur les conclusions à fins d'injonction sous astreinte : 
 22. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". 
 23. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction ou s'il décide de la prononcer d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 24. Il résulte de ce qui précède que les motifs de refus du permis de construire sont entachés d'illégalité. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée s'opposeraient à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou qu'un changement de la situation de fait existant à la date du jugement y fasse obstacle. Le présent jugement implique nécessairement que le préfet de l'Aude délivre le permis en cause dans le présent litige dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 25. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS Lasbordes et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 13 février 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé d'accorder à la SAS Labordes PV 1 un permis de construire pour l'édification d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Lasbordes (Aude) aux lieux-dits " le Moulin à vent ", " Rec Danise et " Le Trauquet " est annulé.  
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de l'Aude de délivrer le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la SAS Lasbordes PV 1 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Lasbordes PV1 et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. 
 Délibéré à l'issue de l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 Mme Teuly-Desportes, première conseillère, 
 M. Rousseau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 D. Teuly-Desportes 
 La greffière, 
 C. Arce 
 La présidente, 
 S. Encontre 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 Montpellier, le 30 janvier 2024, 
 La greffière, 
 C. Arce   
 N°2302142                                               lr