TA87 · 2ème chambre — 1 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 22 décembre 2023, M. D A et M. E C, représentés par Me Dias, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 30 juin 2023 par laquelle le conseil municipal de Cosnac, après avoir procédé au retrait de sa délibération du 17 mars 2023 approuvant le nouveau plan local d'urbanisme (PLU) applicable sur le territoire de cette commune, a approuvé son PLU actualisé, ainsi que la décision née le 29 octobre 2023 portant rejet de leur recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Cosnac " de procéder au retrait de ces deux décisions " afin d'adopter une nouvelle orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle n° 4 " Le Saule " dont les termes seront adaptés aux objectifs poursuivis par le PLU, ainsi qu'il résulte de la proposition de modification qu'ils ont adressée à l'appui de leurs courriers des 15 avril et 24 août 2023 ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Cosnac une somme de 2 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 - il n'est pas justifié que, conformément aux articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, le maire de la commune de Cosnac aurait transmis aux conseillers municipaux, trois jours francs au moins avant la réunion du conseil municipal du 30 juin 2023, une convocation avec indication de l'ordre du jour ; le courriel du 23 juin 2023 produit en défense par la commune pour justifier du respect de ces dispositions est illisible ;  
 - l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle n° 4 " Le Saule " est entachée d'incohérence, d'une part, avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en terme de densité urbaine et de gestion des eaux de pluie, du risque inondation et des pentes naturelles du sol, d'autre part, avec le rapport de présentation du PLU ;  
 - eu égard en particulier à leur proposition de modification de la configuration de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " qui constitue une meilleure solution pour parvenir aux objectifs qui sont définis par le nouveau PLU, cette OAP apparaît entachée d'erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense et des pièces enregistrés le 1er mars 2024 et 30 avril 2025, la commune de Cosnac, représentée par Me Feix, conclut au rejet de la requête comme non-fondée et demande qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Un mémoire a été enregistré le 5 juin 2025 pour M. A et M. C, et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Boschet,  
 - les conclusions de Mme Siquier, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Dias, représentant les requérants,  
 - les observations de Me Gillet, représentant la commune de Cosnac.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 7 avril 2017, le conseil municipal de Cosnac (Corrèze) a prescrit l'élaboration d'un nouveau plan local d'urbanisme (PLU). A la suite d'une enquête publique qui s'est déroulée du 7 novembre au 7 décembre 2022, le nouveau PLU applicable sur le territoire de cette commune a été approuvé par délibération du 17 mars 2023 du conseil municipal. Toutefois, afin notamment de tenir compte d'un recours gracieux présenté par le préfet de la Corrèze par un courrier du 5 mai 2023, le conseil municipal de Cosnac, par une délibération adoptée le 30 juin 2023, a procédé au retrait de sa délibération du 17 mars 2023 et a approuvé son nouveau PLU avec des modifications. Respectivement propriétaires, d'une part, des parcelles cadastrées sections AY 13, 89, 90 et 91, d'autre part, des parcelles cadastrées sections AY 86, 87 et 88, toutes classées en zone AU1 dans le cadre de l'ancien PLU et qui ont été classées soit totalement soit partiellement en zone UB dans le cadre du nouveau PLU, M. A et M. C, contestant l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle n° 4 " Le Saule " dans le périmètre de laquelle sont situées leurs parcelles, ont formé un recours gracieux à l'encontre de la délibération du 30 juin 2023 par un courrier du 24 août 2023, reçu le 29 août suivant. Par cette requête, ils demandent au tribunal d'annuler la délibération du 30 juin 2023 en tant qu'elle porte approbation du nouveau PLU, en particulier de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule ", ainsi que la décision née le 29 octobre 2023 rejetant leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile ". L'article L. 2121-10 de ce code prévoit que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ".  
 3. Les conseillers municipaux de Cosnac ont été convoqués à la séance du 30 juin 2023 par un courrier du 23 juin 2023 du maire de cette commune. Cette convocation leur a été adressée par un courriel du 23 juin 2023, soit plus de trois jours francs avant la réunion du conseil municipal. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la copie de ce courriel que la commune de Cosnac a transmis le 30 avril 2025 à la suite d'une demande de pièce complémentaire adressée par le tribunal, et qui leur a été communiquée, est suffisamment lisible. En outre, à cette convocation était joint un ordre du jour qui mentionnait expressément, à son premier point, " 1. Approbation du PLU ". Dans ces conditions, et alors par ailleurs qu'aucun conseiller ne s'est plaint en séance d'un délai de convocation trop bref ou d'une connaissance insuffisante des points prévus à l'ordre du jour, et que la délibération du 30 juin 2023 a été adoptée à 18 voix pour et 1 abstention, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas justifié d'une convocation régulière des conseillers municipaux dans les conditions exigées par les dispositions citées au point 2 doit être écarté.  
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes ". Selon l'article L. 151-5 de ce code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I.- Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () ". Aux termes de l'article  
 R. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l'article R. 151-10 ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".  
 5. Une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Ces intentions et orientations d'aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation, d'une part, et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), d'autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ou les orientations d'aménagement et de programmation ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement ou d'une OAP du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement ou cette OAP et ce projet. 
 6. Le PADD composant le PLU approuvé par la délibération du 30 juin 2023 précise que le scénario d'augmentation de la population sur le territoire de la commune de Cosnac à 3 600 habitants à l'horizon 2035, soit un peu plus de 600 habitants supplémentaires, doit être réalisé en vertu, d'une part, d'un objectif de réduction de la consommation foncière, notamment des espaces naturels, agricoles et forestiers, d'autre part, d'un objectif de densification des secteurs qui sont déjà urbanisés et de comblement des dents creuses. A cet égard, le PADD relève que des secteurs de densification urbaine ont été définis " en fonction de leur localisation, de leur impact sur l'environnement, de leur accessibilité, de la présence de réseaux et de leur capacité, du relief ", que si le centre-bourg est ciblé comme étant prioritaire, " le secteur proche de Brive et Malemort, déjà fortement urbanisé présente également des capacités de densification et de diversification de l'habitat ", que " la configuration actuelle des espaces urbains offre de nombreux espaces encore libre au cœur des tissus urbains mais aussi des espaces sous-utilisés ", que les auteurs du PLU ont fait le choix " d'une densité moyenne, à l'échelle de la commune, d'un minimum de 17 logements par hectare pour le centre bourg et d'un minimum de 15 logements par hectare pour les opérations dans les secteurs proches de Brive et Malemort ", que " le secteur Nord à proximité de Brive (les Jarriges et le Saule) représente à lui seul 40 % de la production de logements du territoire " et que " la production de logements s'est essentiellement effectuée en densification de l'enveloppe urbaine existante créant ainsi un nombre important de parcelles disponibles intégrées à la zone urbanisée ". En outre, le PADD indique que " les secteurs ciblés sont soumis par le biais d'OAP () à des densités plus ou moins fortes en fonction de la localisation du foncier, de l'accessibilité " et qu' " environ 1/3 de la production de logements s'effectue au sein de la zone urbaine soumise à OAP sectorielle permettant ainsi de renforcer la compacité de la ville, la densité attendue sur ces secteurs est supérieure à 16 logements par hectares () ". Le PADD prévoit par ailleurs qu'il y a lieu de prendre en compte " le risque inondation " au titre de l'aménagement du territoire et, pour ce qui concerne les réseaux, " la nécessité de gérer les eaux de pluie à la parcelle ".  
 7. Le PLU approuvé par la délibération du 30 juin 2023 comporte aussi plusieurs OAP " thématiques " ou " sectorielles ". Parmi ces dernières, les auteurs du PLU ont prévu une OAP sectorielle n° 4 " Le Saule ", d'un périmètre de 0,8 ha dans lequel sont incluses les parcelles des requérants et qui est situé, au Nord du territoire de la commune de Cosnac, à proximité de Brive-la-Gaillarde et de Malemort. Cette OAP fait mention d'un classement des parcelles en cause en zone UB, d'une " vocation actuelle de la zone " en prairie et de ce qu'elle correspond à une " dent creuse au cœur de l'urbanisation ". Il y est indiqué que l'OAP répond à un objectif de densification de l'habitat en secteur desservi par les réseaux et qu'il est programmé, sur l'ensemble de la surface de 0,8 ha, une " vocation principale " d'habitation avec une densité attendue comprise entre 10 et 12 logements. S'agissant spécifiquement de " la gestion des eaux de pluies ", cette OAP précise que " la gestion des eaux de pluies est constituée de noues enherbées, le recours au busage des fossés est à proscrire, les bassins de régulations lorsqu'ils sont nécessaires sont paysagers et accompagnent les cheminements piétons ". Concernant la problématique des " réseaux ", l'OAP relève que " l'opération doit prévoir un assainissement autonome des nouvelles constructions ".  
 8. Premièrement, il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté par les requérants, que les terrains qui sont inclus dans le périmètre de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " s'insèrent dans un secteur déjà urbanisé de la commune et même, selon les termes de cette OAP, qu'ils correspondent à " une dent creuse au cœur de l'urbanisation ". En outre, il ressort des pièces du dossier que cette OAP se situé au Nord de la commune de Cosnac, dans le secteur proche de Brive-la-Gaillarde et de Malemort qui, selon le PADD, est " déjà fortement urbanisé ". Les terrains inclus dans le périmètre de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " figurent ainsi au nombre de ceux, visés par le PADD, qu'il y avait lieu de privilégier dans la perspective de densification des secteurs déjà urbanisés. Également, et alors que le PADD indique que les secteurs inclus dans les OAP sont soumis " à des densités plus ou moins fortes " et que le PADD et les OAP définissent seulement des orientations, intentions et objectifs, la densité de 10 à 12 logements pour 0,8 ha qui est visée par l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " n'apparaît pas incohérente avec l'objectif, d'ordre général, de minimum " 15 logements par hectare pour les opérations dans les secteurs proches de Brive et de Malemort ". Si les requérants se plaignent de ce que les parties les plus au Sud de leurs parcelles cadastrées sections AY 13, 88 et 91 ont été classées en zone agricole à la différence des parties les plus au Nord de ces mêmes parcelles qui ont été classées en zone UB et incluses dans le périmètre de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule ", ce classement ne résulte pas de cette OAP mais bien de la délimitation opérée par la partie graphique du règlement du PLU. Au demeurant, cette exclusion des parties les plus au Sud de ces parcelles du périmètre de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " ne révèle pas d'incohérence avec le PADD dès lors, notamment, qu'il ressort des pièces du dossier et des données issues du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties, qu'elles s'insèrent avec d'autres parcelles agricoles immédiatement situées au Sud, que le PADD fixe également un objectif de réduction de la consommation foncière et que les parties les plus au Nord des parcelles cadastrées sections AY 13, 88 et 91 sont plus proches d'autres habitations, des réseaux et de la route des Fournarias. Dans ces conditions, les requérants ne sont fondés à se prévaloir ni d'une erreur manifeste d'appréciation ni d'une prétendue incohérence entre l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " et le PADD " en terme de densité urbaine ".  
 9. Deuxièmement, les requérants soutiennent que l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'incohérence avec les objectifs fixés par le PADD en terme de gestion des eaux de pluie, du risque inondation et des pentes naturelles du sol. Or, cette OAP, qui manifeste seulement les intentions et orientations d'aménagement des auteurs du PLU et qui ne fixe pas par elle-même les caractéristiques d'implantation des bâtiments d'habitation ayant vocation à être édifiés, ne s'assimile ni au règlement du PLU ni à une autorisation d'urbanisme dont la légalité serait subordonnée au respect par le projet des règles d'urbanisme applicables, en particulier en matière de gestion des eaux de pluie et de prévention du risque inondation. Alors que les parcelles incluses dans le périmètre de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " ne sont pas situées dans les secteurs identifiés dans la " carte des secteurs inondables " figurant au PLU, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que ces parcelles seraient effectivement susceptibles d'être soumises, en raison notamment de la pente des terrains, à un risque réel et sérieux d'inondation par les eaux de pluie, même après l'artificialisation des sols envisagée par le programme d'habitation défini par l'OAP. Outre qu'aucune incohérence avec le PADD ne saurait résulter du seul fait que l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " ne fasse pas mention d'éléments relatifs aux profils altimétriques des parcelles, cette OAP comporte néanmoins un examen spécifique s'agissant de la problématique de la gestion des eaux de pluie dans le secteur délimité. Par ailleurs, si les requérants, qui ont indiqué dans leur recours gracieux ne pas remettre en cause la finalité du projet, se prévalent d'une proposition de modification de la configuration de l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule ", comportant notamment une zone de rétention des eaux de pluie par la création d'un bassin d'orage, qui permettrait selon eux une meilleure prise en compte de cette problématique, cette proposition, à supposer même qu'elle aurait été la plus adaptée, ne révèle ni erreur manifeste d'appréciation commise par les auteurs du PLU ni incohérence avec le PADD. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas davantage fondés à faire valoir une prétendue incohérence entre l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " et les objectifs du PADD en terme de gestion des eaux de pluie, du risque inondation et des pentes naturelles du sol.  
 10. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'OAP sectorielle n° 4 " Le Saule " aurait, par elle-même, pour objet ou pour effet de créer une situation d'enclavement des parties Sud des parcelles cadastrées sections AY 13, 88 et 91 qui ont été classées, dans le cadre du nouveau PLU, en zone agricole. Par suite, et à supposer même qu'il soit opérant, le moyen tiré d'une incohérence entre cette OAP sectorielle et le rapport de présentation du PLU, selon lequel " les aménagements réalisés doivent permettre de poursuivre l'urbanisation et ne pas entraîner l'enclavement de parcelles ", doit être écarté.  
 11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et, par voie de conséquence, celles aux fins d'injonction présentées par M. A et par M. C doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Cosnac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser aux requérants sur ce fondement.  
 13. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants une somme à verser à la commune de Cosnac en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A et de M. C est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cosnac sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D A, à M. E C et à la commune de Cosnac.  
 Délibéré après l'audience du 17 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Revel, président,  
 M. Boschet, premier conseiller,  
 M. Gazeyeff, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 J.B. BOSCHET 
    Le président, 
     
     
     
     
     
    FJ. REVEL 
 La greffière, 
 M. B 
   
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
 Pour la Greffière en Chef 
 La greffière, 
 M. B 
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