TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 11 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 21 avril 2023 et le 9 mai 2023, la société Hivory, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 du maire de la commune de Labastide-Saint-Georges portant opposition à la déclaration préalable n° DP 081 116 22 A0037 visant à l'installation d'une station de radiotéléphonie sur un terrain sis lieudit " La Nauze " ainsi que celle de la décision du 20 février 2023 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Labastide-Saint-Georges, à titre principal, de lui délivrer de manière provisoire l'attestation de non-opposition à la déclaration préalable en cause dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à sa déclaration préalable dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Labastide-Saint-Georges la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 s'agissant de la condition tenant à l'urgence : 
 -les opérateurs de téléphonie mobile ainsi que les " tower companies ", dont elle fait partie, se voient reconnaître par la jurisprudence une urgence à voir suspendus les effets de décisions d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire considérant l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, également les intérêts propres des uns et des autres, en l'espèce ceux de la société SFR et les siens dès lors qu'elles sont toutes deux soumises à des engagements et obligations, en particulier pour ce qui concerne l'opérateur vis-à-vis de l'ARCEP ; 
 -le territoire voisin du projet n'est pas ou insuffisamment couvert par le réseau propre de téléphonie mobile ; 
 -le refus en litige est de nature à nuire de façon grave et irréversible à ses intérêts propres ; 
 -le principe de mutualisation, qui n'est pas une obligation, n'est pas susceptible de remettre en cause l'existence de l'urgence ; 
 s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
 -la décision contestée doit être requalifiée en un retrait de la décision tacite autorisant le projet née à l'expiration du délai réglementaire d'instruction, lequel n'a pas été interrompu par la demande de pièces complémentaires qui ne portait que sur la correction d'une erreur matérielle ; 
 -cette décision de retrait n'a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration et elle a donc été privée d'une garantie ; 
 -à titre principal, elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui dispose expressément que les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile ne peuvent pas être retirées ; 
 -à titre subsidiaire, elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 -le projet en litige ne méconnaît pas les dispositions de l'article A4 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 6 mai 2023, la commune de Labastide-Saint-Georges, représenté par Me Groslambert, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Hivory la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 -la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite dès lors que le territoire de la commune, tout comme que ceux des communes voisines est parfaitement couvert par le réseau 4G des quatre opérateurs qui sont parfaitement déployés ainsi qu'en atteste les dernières cartes établies par l'ARCEP au second semestre 2022 ; 
 -l'article L. 34-9-1 du code des postes et communication, dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France, l'obligation préexistante pour les opérateurs de téléphonie de privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant a été renforcée dans les zones dites à faible densité d'habitation et il est possible pour la société SFR de profiter des installations des autres opérateurs pour améliorer la qualité de son propre réseau plutôt que de démultiplier l'implantation des ouvrages ; 
 -la société requérante ne démontre pas que la décision d'opposition contestée serait de nature à menacer de manière immédiate son activité ; 
 -s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, l'arrêté du 28 novembre 2022 n'a pas à être requalifié en décision de retrait dès lors que cet arrêté a été notifié dans le délai réglementaire, celui-ci ayant été été interrompu par la demande de communication de pièce complémentaire formulée par les services instructeur, laquelle correspondait bien à des informations exigées par le code de l'urbanisme ; 
 -et qu'aucun des autres moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu : 
 -les autres pièces du dossier ; 
 -la requête n° 2302233 enregistrée le 19 avril 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 9 mai 2023, en présence de Mme Guérin, greffière d'audience : 
 -le rapport de M. A, 
 -les observations de Me Bon-Julien, représentant la société Hivory, qui a repris ses écritures, 
 -et les observations de Me Groslambert, représentant la commune de Labastide-Saint-Georges, qui a repris ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Hivory est spécialisée dans le déploiement et la maintenance d'infrastructures passives de télécommunications. Elle a déposé auprès des services de la commune de Labastide-Saint-Georges, le 31 octobre 2022, un dossier de déclaration de travaux pour l'installation d'un site radioélectrique comprenant la pose d'un pylône treillis de 42 mètres de hauteur sur la parcelle cadastrée section B n° 670 située lieudit " La Nauze " sur le territoire de cette commune. Par arrêté du 21 novembre 2022, le maire de Labastide-Saint-Georges s'est opposé aux travaux ainsi déclarés. Par décision du 20 février 2023, cette autorité a rejeté le recours gracieux formé par la société Hivory à l'encontre de cet arrêté. Par la présente requête, la société Hivory demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 ainsi que celle de la décision du 20 février 2023. 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ". 
 Sur la condition tenant à l'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 4. En l'espèce, la société Hivory indique s'être vu confier contractuellement par la société SFR, opérateur de téléphonie mobile, une mission de mise à disposition de sites pylônes destinés à accueillir ses équipements et se présente comme l'un des acteurs du programme " New deal mobile " engagé en 2018 par l'ARCEP et le Gouvernement visant à améliorer de manière localisée et significative la couverture des zones peu dense et des zones blanches. La société SFR, pour le compte de laquelle l'installation litigieuse doit donc être réalisée, a envers l'ARCEP des obligations de couverture de population, notamment à hauteur de 98% en 4G par ses installations propres à la prochaine échéance prévue en janvier 2027, leur non-respect étant susceptible de faire l'objet de sanctions. Par ailleurs, les obligations en matière de couverture de population s'expriment désormais, outre en termes quantitatifs, en termes de qualité de réseau et de débit. Par la production d'une carte simulant la couverture du réseau aux alentours du site d'implantation du pylône litigieux, la société requérante établit, sans être sérieusement contredite par la commune, que le projet viendra diminuer la taille des zones actuellement non couvertes et procurera un gain qualitatif grâce à la densification du signal sur les parties urbanisées des communes de Labastide-Saint-Georges et de Lavaur. En tant que cocontractante de la société SFR, et en sa qualité propre de pétitionnaire de la décision d'urbanisme en cause, la société Hivory peut ainsi se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile mais également des obligations imposées à l'opérateur par l'ARCEP. Dans ces conditions, la condition d'urgence exigée par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationale ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière () ". En vertu de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. 
 6. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Selon l'article R. 423-41 de ce code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ". Enfin, l'article R. 424-1 de ce code dispose que " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". 
 7. Il ressort des pièces versées dans l'instance, et n'est pas contesté, que la commune de Labastide-Saint-Georges a réceptionné le dossier de déclaration préalable déposé par la société Hivory le 31 octobre 2022. Si le service instructeur a adressé au pétitionnaire un courrier intitulé " demande de pièces complémentaires " dans le délai d'instruction, cette demande consistait à procéder à la rectification du code postal de la commune qui avait été renseigné à la rubrique 3.1 en page 3 sur 19 du formulaire CERFA 51800 au lieu de 81800. Il apparaît toutefois que le nom de la commune n'était, lui, aucunement erroné et la parcelle assiette du projet était correctement identifiée. En outre, le code postal correct (81800) figurait en bas de chaque page du dossier de déclaration préalable, sur la première page du dossier, dans la note de présentation du projet ainsi que sur les plans du projet. Cette mention erronée du code postal, en un seul endroit du dossier, ne pouvait donc prêter à confusion et ne pouvait être regardée que comme une erreur de plume sans incidence sur le contenu et la complétude du dossier de déclaration préalable. Dans ces circonstances, la demande de pièces complémentaires adressée par le service instructeur n'a pu avoir pour effet d'interrompre le délai d'instruction d'un mois fixé par les dispositions précitées de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, qui est un délai franc, lequel a commencé à courir le 31 octobre 2022 et a expiré le 30 novembre 2022. Aucune décision expresse n'ayant été notifiée par la commune à la société Hivory dans ce délai, cette dernière doit dès lors être regardée comme ayant été bénéficiaire, le 30 novembre 2022, d'une décision tacite de non-opposition en vertu des dispositions de l'article R. 424-1. Dans ces conditions, l'arrêté du 28 novembre 2022 portant opposition à la déclaration préalable en litige, qui n'a été notifié à la société Hivory que le 1er décembre 2022, doit être regardé comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. Or il ne ressort pas des pièces versées dans l'instance que ce retrait aurait été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration citées au point 5 ci-dessus. Le moyen tiré de ce que les décisions contestées sont entachées d'un vice de procédure apparaît ainsi propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " À titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirée. () ". 
 9. Ainsi qu'il a été dit au point 7 ci-dessus, la société Hivory s'est trouvée être bénéficiaire, le 30 novembre 2022, d'une décision tacite de non-opposition, et une telle décision ne pouvait pas faire l'objet d'un retrait ainsi qu'en dispose l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018. Par suite, le moyen tiré de ce que les décisions contestées sont entachées d'une erreur de droit apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 
 11. En l'espèce, si la commune expose que l'édification d'un pylône d'une hauteur de 42 mètres va immanquablement porter atteinte au caractère des lieux, qu'elle décrit comme une plaine, plate, sans aucun poteau, ni pylône, l'ensemble des réseaux sur le secteur ayant été effacés, et ajoute que les habitants et promeneurs peuvent aujourd'hui profiter, depuis le chemin de randonnée le plus emprunté du village et bientôt classé au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée du Tarn, d'un espace agricole et naturel que le plan local d'urbanisme a voulu protéger depuis 2017, il ressort des pièces versées dans l'instance que les lieux environnant le projet litigieux ne présentent par eux-mêmes aucun intérêt ou aucune caractéristique au sens des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Dès lors, Le moyen tiré de ce que les décisions contestées sont entachées d'une erreur d'appréciation apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions. 
 12. En dernier lieu, il y a lieu d'écarter en tout état de cause la demande de substitution de motif sollicitée par la commune dans ses écritures, laquelle entend opposer les dispositions de l'article A4 du règlement du plan local d'urbanisme aux termes desquelles, en zone A, la hauteur maximale des constructions doit être de 12 mètres, dès lors qu'un pylône ne correspond pas à la notion de " bâtiment " au sens des dispositions du lexique national d'urbanisme. 
 13. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution des décisions contestées dans la présente instance. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 14. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au maire de Labastide-Saint-Georges de délivrer à la société Hivory de manière provisoire l'attestation de non-opposition à la déclaration préalable en cause dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge la société Hivory, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Labastide-Saint-Georges demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Labastide-Saint-Georges une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Hivory et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 du maire de Labastide-Saint-Georges portant opposition à la déclaration préalable n° DP 081 116 22 A0037 ainsi que celle de la décision du 20 février 2023 sont suspendues, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Labastide-Saint-Georges de délivrer à la société Hivory de manière provisoire l'attestation de non-opposition à la déclaration préalable en cause dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Labastide-Saint-Georges versera à la société Hivory une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Labastide-Saint-Georges au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Hivory et à la commune de Labastide-Saint-Georges. 
 Fait à Toulouse, le 11 mai 2023. 
 Le juge des référés, 
 B. A 
 La greffière, 
 S. GUERIN        
 La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,