TA35 · 1ère Chambre — 21 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 25 avril 2023, la SCI Kergumer, représentée par Me Matel, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Crac'h s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 13 octobre 2022 en vue de la rénovation d'une annexe à bateaux sur la parcelle cadastrée section YC n° 130, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Crac'h la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le projet litigieux ne constitue pas une opération de démolition-reconstruction mais des travaux portant sur l'existant, de sorte que les articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme ne lui sont pas applicables et que les travaux, consistant en la réfection de bâtiments existants, étaient autorisés par l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Crac'h ; 
 - le projet ne constitue pas l'extension d'un bâtiment existant ; 
 - il ne méconnaît pas l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; 
 - il ne méconnaît pas l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de la servitude de passage des piétons le long du littoral est mal fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, la commune de Crac'h, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCI Kergumer de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le motif tiré de ce que la pétitionnaire était tenue de présenter une autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment dès lors qu'elle avait effectué des travaux n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme doit être substitué aux motifs de la décision attaquée. 
 Par lettre du 28 février 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de ce que le maire de Crac'h était tenu de faire opposition à la déclaration préalable, dès lors que les travaux litigieux, qui constituent un aménagement léger au sens de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme, devaient faire l'objet d'une demande de permis d'aménagement en application de l'article R. 421-22 du même code. 
 Par un mémoire enregistré le 3 mars 2025, la commune de Crac'h a présenté des observations en réponse à la lettre du 28 février 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Blanchard, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Matel, représentant la SCI Kergumer, et de Me Peres, de la SELALR Lexcap, représentant la commune de Crac'h. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Kergumer a déposé le 13 octobre 2022 une déclaration préalable en vue de la rénovation d'une annexe à bateaux située sur la parcelle cadastrée section YC n° 130. Par un arrêté du 9 décembre 2022, le maire de la commune de Crac'h s'est opposé à cette déclaration préalable. La SCI Kergumer a formé le 4 janvier 2023 un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été implicitement rejeté. La SCI Kergumer demande l'annulation de l'arrêté du 9 décembre 2022 et de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne les moyens de la requête : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. () ". Aux termes de l'article L. 121-16 du même code : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage () ". 
 3. D'autre part, selon le chapitre 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Crac'h, relatif aux règles applicables au secteur N : " La zone N comprend les secteurs : () Nds délimitant au titre des dispositions des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme (loi littoral du 3 janvier 1986), les espaces terrestres (), sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentant un intérêt écologique. () ". L'article N 1 de ce règlement dispose : " En tous secteurs : Conformément à l'article L. 146-4-1, hors espace urbanisé dans la bande littorale des 100 mètres, toute construction, extension de construction existante, installation ou changement de destination, à l'exception des bâtiments nécessaires à des services publics à des activités exigeant la proximité immédiate de l'eau et notamment aux ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant des énergies renouvelables, sont interdits. () En secteur Nds : - toutes constructions, installations ou travaux divers à l'exception des cas expressément prévus à l'article Nds2 () ". L'article N 2, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières, permet, en secteur Nds, sous condition d'une bonne intégration à l'environnement tant paysagère qu'écologique : " () b) La réfection des bâtiments existants et l'extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques () ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section YC n° 130, dont il est constant qu'elle ne se trouve pas en continuité d'une agglomération ou d'un village et qu'elle est située dans la bande littorale de cent mètres en dehors des espaces urbanisés, supporte une construction d'une surface d'environ 75 mètres carrés, présentée comme un hangar à bateaux dans le dossier de déclaration préalable déposé par la SCI Kergumer. Ce bâtiment, situé à l'extrémité ouest du parc du château de Kergurioné, se trouve à proximité immédiate de la rivière de Crac'h. Il ressort du plan de masse qu'une cale donnant sur cette rivière se trouve en face de la large ouverture existant dans la façade ouest du bâtiment. 
 5. Les travaux déclarés par la SCI Kergumer consistent en la " rénovation d'une annexe existante (annexe à bateau), sans modification de son emprise, de sa volumétrie et sans modification des ouvertures " et au " remplacement des menuiseries et de la couverture à l'identique " avec des " matériaux, teintes et couleurs identiques à l'existant ". Il ressort des pièces du dossier de déclaration préalable, notamment du rapprochement du plan de masse et des plans de façades représentant le bâtiment existant et des mêmes pièces représentant le bâtiment après travaux, que l'aspect extérieur du bâtiment sera inchangé au terme des travaux litigieux. Il ressort par ailleurs de la notice architecturale que le bâtiment existant est déjà desservi par les réseaux électriques, téléphoniques et d'adduction en eau potable, de sorte que, contrairement à ce qu'indique l'arrêté, le projet litigieux ne concerne pas la création d'une desserte par les réseaux. Il ressort par ailleurs du rapport de contrôle de conception du projet d'installation d'assainissement non collectif destiné à desservir le bâtiment litigieux, établi le 21 avril 2021, que ce projet porte sur la réhabilitation d'une telle installation. L'avis du service public de l'assainissement non collectif en date du 19 juillet 2022 indique que cette installation avait déjà fait l'objet d'un contrôle en 2015. Enfin, contrairement à ce qu'indique l'arrêté, il ne ressort pas du dossier de déclaration préalable qu'un décaissement du terrain naturel soit prévu. 
 6. En conséquence et alors même que la requérante indique, dans ses écritures, que la pente des deux premières voliges doit être modifiée à l'occasion de la réfection de la toiture " afin de retrouver quelques centimètres de hauteur par rapport aux ouvertures en façade ", les travaux projetés consistent, compte tenu de leur nature et de leur faible ampleur, non en une construction nouvelle ou en une extension mais en un aménagement d'une construction déjà existante. En particulier, alors même qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment existant comporte un bloc sanitaire, un " espace cuisine " et une douche extérieure, qui seront conservés après les travaux litigieux, le projet n'a pas pour objet un changement de destination en vue de transformer le bâtiment en local à usage d'habitation. De même, contrairement à ce que retient l'arrêté attaquée, les travaux projetés n'entraînent pas de création de surface de plancher et n'ont pas le caractère d'une reconstruction après démolition. 
 7. Dans ces conditions, alors que l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme n'a pas pour objet d'interdire tout aménagement des constructions déjà existantes en dehors des espaces urbanisés sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, pas plus que l'article L. 121-8 du même code, le motif tiré de la méconnaissance de ces articles est entaché d'erreur d'appréciation. Dès lors que, pour l'application de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme, le projet litigieux doit être regardé comme concernant seulement la réfection d'un bâtiment existant, les motifs tirés de la méconnaissance des articles N 1 et N 2 sont également entachés d'une erreur d'appréciation. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 9. En l'espèce, l'arrêté attaqué est fondé sur le motif tiré de ce que le projet tend à créer un logement dans une zone d'aléa fort de risque de submersion marine. Toutefois, il résulte des motifs retenus aux points 4 à 6 que les travaux objet de la déclaration préalable n'ont ni pour objet, ni pour effet de transformer le bâtiment en local à usage d'habitation. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme : " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. () ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé pour partie dans le périmètre d'un espace boisé classé. A cet égard, si l'arrêté attaqué retient que les travaux objet de la déclaration préalable portent notamment sur la création d'une installation individuelle d'assainissement et la desserte du bâtiment existant par les réseaux publics, ce qui impliquera l'abattage d'arbres, il ressort des pièces du dossier et ainsi que précisé au point 5 que l'installation individuelle d'assainissement et les réseaux publics sont déjà présents sur le terrain d'assiette. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 12. En dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons ". 
 13. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-22 du même code dispose : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 prévoit : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". 
 14. En l'espèce, si l'arrêté attaqué indique que " le présent projet ne fait pas état " de la servitude prévue à l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme, la commune n'établit pas, ni même n'allègue, avoir sollicité un complément de pièces pour l'instruction de la déclaration préalable sur le fondement de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme. Cette circonstance s'oppose à ce que le maire fasse opposition à la déclaration préalable en raison du caractère incomplet du dossier s'agissant de l'assiette de la servitude pour le passage des piétons. Par suite, le motif invoqué à cet égard par l'arrêté est illégal. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs retenus par le maire de la commune de Crac'h n'était de nature à fonder la décision attaquée. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 
 16. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 17. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. En revanche, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d'autres éléments bâtis sur le terrain d'assiette du projet si le permis demandé ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec la construction, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique. 
 18. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 19. En l'espèce, la commune de Crac'h soutient que le bâtiment objet de la déclaration préalable, initialement à destination de hangar à bateaux, a été transformé en local d'habitation avant le dépôt de cette déclaration préalable, sans que ce changement de destination ait fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme. Toutefois, il résulte des motifs retenus aux points 4 à 6 que le bâtiment en cause n'a pas perdu son usage initial et qu'il n'a pas été transformé en logement. Si la commune allègue en outre qu'il n'est pas établi que le bâtiment à usage d'annexe à bateau ait fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme, elle n'assortit cette affirmation d'aucune démonstration ou commencement de preuve au soutien de cette allégation. Par suite, la demande de substitution de motifs doit être écartée. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 9 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Crac'h s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 13 octobre 2022 par la SCI Kergumer en vue de la rénovation d'une annexe à bateaux sur la parcelle cadastrée section YC n° 130, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux doivent être annulés. 
 En ce qui concerne la compétence-liée : 
 21. Aux termes de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". L'article R. 121-5 du même code prévoit : " Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : () 3° La réfection des bâtiments existants et l'extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques () ". L'article R. 421-22 du même code dispose : " Dans les espaces remarquables ou milieux du littoral qui sont identifiés dans un document d'urbanisme comme devant être préservés en application de l'article L. 121-23, les aménagements mentionnés aux 1° à 4° de l'article R. 121-5 doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager ". 
 22. Il ressort des pièces du dossier que le terrain supportant la construction litigieuse se trouve dans le périmètre d'un espace remarquable du littoral identifié par le plan local d'urbanisme de Crac'h comme devant être préservé en application de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il résulte des motifs retenus aux points 4 à 6 que les travaux litigieux consistent en la réfection de bâtiment existant, de sorte qu'ils relèvent du 3° de l'article R. 121-5 du même code. Par suite, en application de l'article R. 421-22 de ce code, ces travaux devaient faire l'objet de la délivrance d'un permis d'aménager. Le maire de Crac'h était dès lors tenu de s'opposer pour ce seul motif à la déclaration préalable déposée par la SCI Kergumer. 
 23. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 9 décembre 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Crac'h, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SCI Kergumer au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 25. Il y n'a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI Kergumer la somme demandée par la commune de Crac'h au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Kergumer est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Crac'h présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Kergumer et à la commune de Crac'h. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. Blanchard 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.