TA06 · 4ème Chambre — 1 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 mai 2023, le 31 mai 2023 et le 31 juillet 2024, l'association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO), le syndicat des avocats de France, le syndicat de la magistrature et Mme B... A..., représentés par Me Soufron, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1°) d'annuler l’arrêté du 15 mai 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a interdit toute manifestation ou rassemblement de personnes sur la voie publique dans la commune de Cannes pendant le 76ème festival international du film de Cannes, du 16 au 28 mai 2023, à l’intérieur d’un périmètre délimité aux abords du Palais des Festivals et une partie du Boulevard de la Croisette ; 
 
2°) d’annuler le courriel du 24 mai 2023 par lequel le bureau de la sécurité et de l’ordre public de la préfecture des Alpes-Maritimes a rappelé qu’une interdiction de manifester durant le 76ème festival international du film de Cannes s’appliquait sur le lieu de la manifestation déclarée le 18 mai 2023 ;   
 
3°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de l’Etat au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- ils ont intérêt à agir ; 
- l’arrêté du 15 mai 2023 est entaché d’insuffisance de motivation ; 
- il est entaché d’erreur de droit, dès lors que ni l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure ni le pouvoir de police administrative générale du préfet ne l’autorisait à interdire toute manifestation à titre préventif, alors même qu’aucune déclaration de manifester n’a été déposée ;  
- il méconnaît les articles L. 2214-4 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, les libertés constitutionnelles de manifester, de réunion, d’expression et d’aller et venir, ainsi que le principe de nécessité et de proportionnalité des mesures de police ; 
- il méconnaît l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le courriel du 24 mai 2023 viole les principes de nécessité et de proportionnalité des mesures de police. 
 
Par un mémoire, enregistré le 6 juin 2023, l’ADELICO, le syndicat de la magistrature et Mme A... demandent au tribunal administratif, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 211-1 à L. 211-4 du code de la sécurité intérieure. 
 
Par une ordonnance du 10 juillet 2023, le président de la 4ème chambre du tribunal a refusé de transmettre cette question au Conseil d’Etat. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant ; 
- les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
Par des courriers du 28 juillet 2025 et du 26 août 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office, tirés de : 
- l'irrecevabilité des conclusions nouvelles des requérants dirigées contre le courriel du 24 mai 2023, qui n'est au demeurant pas produit à l'instance, dans la mesure où ces conclusions ne présentent pas un lien suffisant avec la demande initiale ; 
- l'incompétence du préfet des Alpes-Maritimes pour édicter l'arrêté du 15 mai 2023 sur le fondement de ses pouvoirs de police administrative générale, dès lors qu'il n'est pas démontré que la police serait étatisée à Cannes, au sens de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales, ni qu'il aurait préalablement adressé une mise en demeure au maire de Cannes restée sans résultat, en application du 1° de l’article L. 2215-1 du même code ; 
- l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre le courriel du 24 mai 2023, qui ne contient qu’un rappel de la réglementation en vigueur et qui ne constitue dès lors pas une décision susceptible de recours.  
 
L’ADELICO et autres ont présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 11 août 2025 et le 4 septembre 2025.  
 
 
Vu : 
- l’ordonnance du juge des référés n° 2302299 du 25 mai 2023 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de la sécurité intérieure ; 
- le décret n° 2023-365 du 13 mai 2023 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Monnier-Besombes, 
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
- et les observations de Me A..., substituant Me Soufron, représentant l’ensemble des requérants. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 11 mai 2023, le préfet des Alpes-Maritimes a interdit les manifestations et rassemblements sur la voie publique dans la commune de Cannes pendant le 76ème festival international du film de Cannes, du 16 mai 2022 au 28 mai 2023, dans une zone délimitée aux abords du Palais des Festivals et une partie du Boulevard de la Croisette où se concentrent les établissements accueillant les différents événements. Puis, par un arrêté du 15 mai 2023, le préfet des Alpes-Maritimes a abrogé l’arrêté du 11 mai 2023 entaché d’une erreur matérielle, et a pris un nouvel arrêté ayant le même objet, pour la période du 16 au 28 mai 2023. L’ADELICO a déclaré, le 18 mai 2023, une manifestation prévue le 24 mai 2023 au 68 Boulevard de la Croisette à Cannes. Toutefois, par un courriel du 24 mai 2023, le bureau de la sécurité et de l’ordre public de la préfecture des Alpes-Maritimes lui a rappelé qu’une interdiction de manifester durant le 76ème festival international du film de Cannes s’appliquait sur le lieu de la manifestation déclarée le 18 mai 2023. L’ADELICO et autres ont demandé la suspension de l’exécution de l’arrêté du 15 mai 2023, qui a été rejetée par une ordonnance du juge des référés n° 2302299 du 25 mai 2023. Par la présente requête, l’ADELICO et autres demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures, l’annulation de l’arrêté du 15 mai 2023 et du courriel du 24 mai 2023.  
 
Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre le courriel du 24 mai 2023 : 
 
Il ressort des pièces du dossier que le courriel en date du 24 mai 2023 de la préfecture des Alpes-Maritimes, rappelant à l’ADELICO l’existence d’un arrêté préfectoral en vigueur pour toute la durée du 76ème festival international du film de Cannes dans un périmètre qui inclut le lieu de la manifestation déclarée le 18 mai 2023, contient un simple rappel de la réglementation en vigueur et ne constitue pas une décision susceptible de recours. Par suite, les conclusions des requérants tendant à l’annulation de ce courriel du 18 mai 2023 ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables.  
 
Sur la légalité de l’arrêté du 15 mai 2023 :  
 
En premier lieu, l’arrêté contesté, qui n’a pas été pris consécutivement à une déclaration de manifester, présente un caractère général et impersonnel, lui conférant ainsi un caractère réglementaire. Il n’est dès lors pas au nombre des décisions soumises à l’obligation de motivation en application des articles L. 211-1 et suivant du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 15 mai 2023 doit, par suite, être écarté comme inopérant. En tout état de cause, l’arrêté contesté comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement.  
 
En deuxième lieu, aux termes d’une part de l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure : « Sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique. (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « La déclaration est faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. A Paris, la déclaration est faite à la préfecture de police. Elle est faite au représentant de l'Etat dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'Etat. / La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par au moins l'un d'entre eux ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté. / L'autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé. ». Et aux termes de l’article L. 211-4 de ce code : « Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. / Le maire transmet, dans les vingt-quatre heures, la déclaration au représentant de l'Etat dans le département. Il y joint, le cas échéant, une copie de son arrêté d'interdiction. / Si le maire, compétent pour prendre un arrêté d'interdiction, s'est abstenu de le faire, le représentant de l'Etat dans le département peut y pourvoir dans les conditions prévues à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ».  
 
D’autre part, aux termes l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale. (...) ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; (…) ». Et aux termes de l’article L. 2214-4 de ce code : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. (…) ». Il ressort de l’arrêté du ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales du 5 novembre 2004 portant organisation des circonscriptions de sécurité publique dans le département des Alpes-Maritimes et fusion des circonscriptions de sécurité publique de Villefranche-sur-Mer et de Nice, librement accessible tant au juge qu’aux parties sur le site officiel Légifrance, que la commune de Cannes fait partie des communes dans lesquelles a été institué le régime de la police d’Etat. 
 
Si les requérants soutiennent que le préfet des Alpes-Maritimes ne pouvait légalement se fonder sur l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure pour interdire toute manifestation à titre préventif, alors même qu’aucune déclaration de manifester n’avait été déposée, les dispositions citées au point 4 ne font pas obstacle à ce que le préfet, qui dispose par ailleurs du pouvoir de police administrative générale pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique, en application de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales, prenne une mesure d’interdiction générale de manifester alors même qu’aucune déclaration de manifester n’a été déposée, notamment en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, sous réserve que cette mesure présente un caractère nécessaire, adapté et proportionné à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public. Au demeurant, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir sans être contesté que des appels à manifester ont été émis par plusieurs groupes sur les réseaux sociaux, émanant notamment de « ANV Cop21 Nice » et « Extinction Rébellion (XR) Nice ». Le moyen tiré de l’erreur de droit doit, par suite, être écarté.  
 
En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 4 que le respect de la liberté de manifestation, de réunion, d’expression et d’aller et venir, doit être concilié avec la sauvegarde de l’ordre public et qu’il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles figure, le cas échéant, l’interdiction de la manifestation, si une telle mesure est seule de nature à préserver l’ordre public. La seule circonstance qu’un évènement annoncé soit susceptible d’être l’occasion de troubles majeurs à l’ordre public, y compris en présence d’une menace terroriste, n’est pas de nature à justifier en toute circonstance une interdiction générale de manifester dans ses abords, dès lors que l’autorité administrative dispose des moyens humains, matériels et juridiques de prévenir autrement les troubles en cause que par une telle interdiction. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le 76ème festival international du film de Cannes, a le caractère d’un évènement international, pendant lequel viennent à Cannes, en provenance du monde entier, des centaines de personnalités de la culture, de l’économie et de la politique, et qui rassemble dans un périmètre restreint les 40 000 festivaliers accrédités, les 230 000 spectateurs attendus sur la durée du festival et les 4 000 journalistes accrédités. En outre, pendant le festival, le boulevard de la Croisette et les rues attenantes font l’objet d’une concentration humaine exceptionnelle, le jour comme la nuit. Le préfet des Alpes-Maritimes souligne en outre, sans être contesté sur ce point, l’existence lors du festival d’un haut risque en matière de terrorisme et d’une résurgence de la délinquance de droit commun. 
 
 
Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l’Etat mobilise chaque jour, pour assurer la sécurité du festival, une centaine de policiers de la sécurité publique, quatre compagnies de CRS, une quinzaine de motards CRS pour piloter les cortèges, une quarantaine de gendarmes chargés de la lutte anti-drone, de la surveillance et de la gestion des axes d'accès et de la surveillance maritime, une équipe de déminage présente 24h/24, une équipe d’intervention du RAID et de tireurs postés sur des points hauts, des moyens dédiés du SDIS et du SAMU pour assurer la prise en charge de victimes, des agents des services de renseignement, une quinzaine de militaires de la force Sentinelle, cinq équipes cynophiles avec des chiens détecteurs d'explosifs. Le préfet des Alpes-Maritimes a aussi instauré pour la durée du festival deux périmètres de protection au sein desquels l'accès et la circulation des personnes sont réglementés. Il a autorisé le recours à une caméra installée sur un aéronef et la Première ministre a soumis par décret toute personne accédant, à un autre titre que celui de spectateur ou de participant, à une liste d’établissements et d’installations situés dans la commune de Cannes, à un avis préalable de l’autorité administrative. 
 
En décidant, au vu des risques en cause, que les forces de sécurité devaient, dans le périmètre considéré, se consacrer exclusivement à la prévention du terrorisme, à la lutte contre la délinquance et à la gestion des foules, et qu’il n’était pas possible de les solliciter en sus pour l’accompagnement et la surveillance de manifestations dans ce périmètre, en en déduisant que les manifestations devaient y être interdites, et dès lors que ce périmètre interdit est très restreint, la mesure prise par le préfet des Alpes-Maritimes présente un caractère nécessaire, adapté et proportionné à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public, et ne porte pas une atteinte disproportionnée aux libertés de manifestation, de réunion, d’expression et d’aller et venir. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation entachant l’arrêté en litige doit, par suite, être écarté. 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. / 2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État ». 
 
Le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 10. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que l’ADELICO et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 15 mai 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a interdit les manifestations sur la voie publique dans la commune de Cannes pendant le 76ème festival international du film de Cannes. 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse aux requérants la somme qu’ils réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par l’ADELICO, le syndicat des avocats de France, le syndicat de la magistrature et Mme A... sur ce fondement.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de l’ADELICO et autres est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l’association de défense des libertés constitutionnelles en application du troisième alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre d’Etat ministre de l’intérieur. 
 
Le syndicat des avocats de France, le syndicat de la magistrature et Mme B... A... seront informés du présent jugement par Me Soufron, qui les représente à l’instance.  
 
Copie du jugement sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes. 
 
 
Délibéré après l'audience du 10 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
M. Myara, président, 
M. Garcia, conseiller, 
 
Mme Monnier-Besombes, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé  
 
 
A. Monnier-BesombesLe président, 
 
Signé 
 
 
A. Myara 
 
Le greffier, 
 
Signé  
 
 
D. Crémieux 
 
La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
ou par délégation le greffier