TA21 · 1ère chambre — 18 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 août 2023, et des mémoires enregistrés le 21 janvier 2024 et le 10 mars 2024, Mme C A, représentée par la Selarl 2AC2E, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 28 juillet 2023 par laquelle le maire de Sennecey-lès-Dijon a retiré le permis d'aménager tacite dont elle bénéficiait pour la création d'un lotissement de quatre lots maximum à bâtir sur un terrain sis 13 route de Chevigny, et rejeté sa demande de permis d'aménager du 7 mars 2023 ;  
 2°) d'enjoindre au maire de Sennecey-lès-Dijon de lui délivrer une attestation de décision favorable conforme aux dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, ou subsidiairement, de lui de délivrer un permis d'aménager, dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 1 000 euros par jour ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Sennecey-lès-Dijon la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le délai de trois mois d'instruction de droit commun trouvait seul à s'appliquer à sa demande et le délai de quatre mois d'instruction indiqué par la commune est erroné ; 
 - la décision de prolongation du délai n'a pu avoir pour effet de prolonger ce délai d'instruction dès lors qu'elle n'est pas suffisamment motivée ; 
 - le dossier qu'elle a déposé était complet et respectait en tous points la liste exhaustive des pièces exigibles par l'administration pour l'instruction d'une demande de permis d'aménager, le refus d'autorisation, motivé par une prétendue incomplétude du dossier, étant ainsi illégal ; 
 - la demande du 20 mars 2023 d'informations et de pièces complémentaires formulée par la commune n'a pas prolongé le délai d'instruction ; une autorisation tacite est dès lors intervenue et a été retirée irrégulièrement faute de respect de la procédure contradictoire ; 
 - subsidiairement, aucun motif de fond ne peut être opposé à sa demande qui respecte parfaitement le PLUiHD de la métropole dijonnaise. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 janvier 2024 et le 1er mars 2024, la commune de Sennecey-lès-Dijon représentée par Me Corneloup conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de Mme A la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le projet pouvait être refusé dès lors qu'il méconnait les dispositions de l'article D-3-6 du règlement de voirie intercommunal, de l'article A1 du règlement du PLUiHD ainsi que de l'article 4.4 des annexes sanitaires de ce règlement. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Wormser représentant Mme A et de Me de Mesnard substituant Me Corneloup représentant la commune de Sennecey-lès-Dijon. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A, propriétaire d'un terrain situé dans la commune de Sennecey-lès-Dijon et classé en zone U par le plan local d'urbanisme intercommunal habitat et déplacements (PLUiHD) de Dijon Métropole, a déposé une demande de permis d'aménagement d'un lotissement au sein de ce terrain le 7 mars 2023. Le 20 mars 2023, elle a été informée d'une prolongation du délai d'instruction d'un mois, un certain nombre de pièces complémentaires lui a été demandé et un délai de trois mois lui a été imparti pour compléter son dossier. Le 19 avril 2023, Mme A a déposé de nouvelles pièces. Par décision du 28 juillet 2023, le maire de Sennecey-lès-Dijon a informé Mme A qu'elle n'avait pas donné suite à sa demande de pièces, que par conséquent elle était réputée avoir renoncé à son projet et que sa demande avait fait l'objet d'un rejet tacite. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le délai d'instruction applicable au litige : 
 2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Et aux termes de l'article R. 423-24 : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : a)Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme ; () ". 
 3. En l'espèce, la décision du 20 mars 2023 prolongeant le délai d'instruction mentionne simplement que le projet nécessite la consultation d'un service relevant d'une autre législation, sans autre précision, et qu'en conséquence le délai d'instruction est de quatre mois en application des articles R.423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme. La commune fait valoir en défense qu'elle a consulté la direction des affaires culturelles le 4 avril 2023 afin de savoir si le projet était susceptible d'avoir un impact sur d'éventuels vestiges archéologiques et de déterminer les mesures d'archéologie préventive à mettre en œuvre. Pour autant, à supposer qu'une telle consultation entre dans les cas de prolongation des délais d'instruction en application des dispositions des articles R.423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme, le courrier du 20 mars 2023 ne désigne pas de façon précise le fondement de la prolongation du délai d'instruction, et ne saurait dès lors être regardé comme régulièrement motivé par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme. 
   
 4. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que le délai d'instruction de sa demande était le délai de droit commun de trois mois mentionné au c) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne les demandes de pièces complémentaires : 
 5. D'une part, aux termes de l'article R. 441-2 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis d'aménager : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Le projet d'aménagement comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 441-3 et R. 441-4. ". En outre, s'agissant d'un lotissement, les pièces à fournir sont fixées par les dispositions des articles R. 442-3 à R. 442-8-1 du code de l'urbanisme. La circonstance que le dossier de demande de permis d'aménager ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.  
 6.D'autre part, selon l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Aux termes de l'article R. 423-41 dudit code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) () permis d'aménager () ".  
 7. Il résulte des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l'urbanisme qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 8. La requérante soutient que le dossier qu'elle a déposé était complet et respectait en tous points la liste exhaustive des pièces exigibles par l'administration de sorte que la demande illégale de produire des pièces complémentaires qui lui a été adressée le 20 mars 2023 n'a pu avoir pour effet d'interrompre ou de modifier le délai d'instruction.  
   9.  Par sa demande du 20 mars 2023, le service instructeur a, en premier lieu, sollicité le dépôt d'un complément " PA4. Plan de composition :- périmètre des 4 lots, le projet étant la création de 4 lots et non d'un îlot A subdivisé en 4 lots, - Superficie des 4 lots, - Aire de présentation des ordures ménagères ". Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis d'aménager déposée par Mme A comportait un plan de composition, dit PA4, et un plan du lotissement, dit PA8, l'ensemble de ces deux plans permettant d'apprécier la composition d'ensemble du projet, le périmètre des quatre lots, dont la surface est précisée sur le deuxième de ces plans. Le dossier comporte en outre un programme des travaux qui précise que : " les ordures ménagères seront collectées à l'entrée du lotissement sur la route de Chevigny. Les containers seront sortis aux seuls jours et heures de collectes. Le reste du temps, ils seront stockés sur les lots hors de la vue depuis les espaces publics ". Ce dossier satisfait ainsi aux dispositions des articles R. 441-3, R. 442-3, et R. 442-5 du code de l'urbanisme, qui imposent seulement de préciser " Les équipements à usage collectif et notamment ceux liés à la collecte des déchets ", ce qui ne conduit pas nécessairement à aménager une aire de collecte des déchets ménagers.  
 10. Si la commune de Sennecey-lès Dijon fait valoir que les dispositions prévues pour la collecte des déchets ne sont pas compatibles avec le PLUiHD, de telles considérations, à les supposer fondées, ne lui permettaient pas pour autant d'exiger la production de pièces autres que celles prévues par le code de l'urbanisme, et notamment un plan des aires de collecte des déchets. Au demeurant, les photographies qu'elle fournit elle-même de la voie d'accès au projet montrent qu'il parait tout à fait possible de collecter sur cette voie les poubelles sans gêner la circulation publique, et les dispositions du document d'urbanisme qu'elle cite quant aux aménagements intérieurs des constructions pour le stockage des déchets ne peuvent s'imposer au stade du permis d'aménager, qui n'est pas un permis de construire. Pour le reste, outre que la demande de pièces complémentaires ne porte pas sur ces points, l'ensemble du dossier permet parfaitement de se rendre compte de la composition du projet, et notamment de la répartition des terrains entre usage privatif et commun, et les informations relatives aux éléments de végétation à supprimer et à planter figurent sur le plan A3. 
 11. En ce qui concerne en deuxième lieu, la demande " PA7. Photographie aérienne montrant le périmètre du lotissement différent de la PA1 au niveau du chemin d'accès du lotissement ", le dossier comportait une vue aérienne permettant de situer le terrain dans l'environnement proche. Si sur cette photographie, les contours du terrain d'assiette présentent une erreur au niveau du débouché de la voie à créer pour assurer la desserte du lotissement sur la voie existante, les autres plans produits permettaient de rectifier cette erreur. En tout état de cause, à supposer que ce seul document ait justifié à lui seul une suspension du délai d'instruction, Mme A a produit le 19 avril une nouvelle vue aérienne sur laquelle l'erreur a été rectifiée. 
 12. S'agissant, en troisième lieu, de la demande " PA8. Programme des travaux : pas de point sur l'éclairage, le gaz, les espaces-verts et le recollement, ", le programme de travaux produit au dossier décrit, conformément aux dispositions de l'article R. 442-5 du code de l'urbanisme, les caractéristiques des ouvrages à réaliser, le tracé des voies, l'emplacement des réseaux et les modalités de raccordement aux bâtiments qui seront édifiés par les acquéreurs de lots. Les dispositions relatives au traitement des espaces verts résultent clairement de l'ensemble des pièces du dossier et il n'est fait état en défense d'aucun texte qui imposerait de préciser les dispositions relatives à l'éclairage, au gaz ou au " recollement ". 
 13. En ce qui concerne, en quatrième lieu, la demande " PA10. Règlement incomplet, aucune prise en compte du règlement du PLUI-HD de Dijon Métropole en vigueur, ", les dispositions de l'article R. 442-6 du code de l'urbanisme impose de produire, à l'appui de la demande, un projet de règlement, s'il est envisagé d'apporter des compléments aux règles d'urbanisme en vigueur. En l'espèce, le dossier comporte un projet de règlement. Si la commune soutient que ce projet n'est pas complet, car " il ne fait aucune mention, au sein de ce qui aurait dû relever de son champ d'application et des règles applicables, du Règlement du PLUi-HD de Dijon Métropole, a fortiori des règles qu'il entend étoffer ", l'objet d'un tel règlement n'est pas de reprendre l'ensemble des règles fixées par le règlement d'urbanisme, mais seulement de fixer des règles complémentaires. La commune disposait à ce titre de suffisamment d'éléments pour déterminer elle-même quels compléments le projet de règlement du projet en litige apporte au règlement du document d'urbanisme, et s'ils contreviennent ou non à ce règlement. 
 14. Le service instructeur a sollicité, en cinquième lieu, le dépôt d'un complément " PA29. Un tableau indiquant la surface de plancher des logements créés correspondant aux catégories de logements dont la construction sur le terrain est imposée par le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu [Art. R. 431-16-1 du code de l'urbanisme] ". Selon les dispositions de cet article  " Lorsque la demande de permis de construire porte sur des constructions situées dans un emplacement réservé à la réalisation d'un programme de logements en application du 4° de l'article L. 151-41 ou dans un secteur délimité en application du d de l'article L. 123-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 ou en application de l'article L. 151-15, le dossier de la demande est complété par un tableau indiquant la surface de plancher des logements créés correspondant aux catégories de logements dont la construction sur le terrain est imposée par le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu. ". Cette disposition du titre III, relatif aux constructions, du livre IV du code de l'urbanisme n'est pas applicable aux projets d'aménagement, qui relèvent du titre IV, mais aux seuls projets de constructions. 
 15. En ce qui concerne, en sixième lieu, la demande portant sur la production des documents " A1 Plan masse du bâtiment à démolir, - A2 Photographie du bâtiment à démolir, - A3 Notice précisant les raisons de la démolition, ", de telles pièces ne font pas partie des documents exigibles à l'appui d'un permis d'aménager, quand bien même il est prévu de démolir des bâtiments dans le cadre de l'aménagement. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que de telles démolitions nécessiteraient la délivrance d'un permis de démolir, le règlement graphique du PLUiHD qui identifie les haies d'arbres autour du terrain d'assiette du projet comme des continuités de nature à préserver et à créer, ne concernant que ces éléments de végétation et non les constructions existantes sur le terrain.  
 16. Pour le reste, il n'est fait état d'aucune disposition du code de l'urbanisme qui imposerait de fournir un plan des espaces gérés par l'association syndicale libre, ou un descriptif détaillé du fonctionnement de ces espaces. L'article R. 442-7 du code de l'urbanisme exige seulement de produire l'engagement du lotisseur que sera constituée une association syndicale des acquéreurs de lots à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien des terrains et équipements communs. Cet engagement figurait au dossier. Par ailleurs, les pièces du dossier permettaient d'apprécier suffisamment les aménagements à apporter au chemin existant pour permettre le raccordement au domaine public, sans qu'il soit besoin d'en justifier davantage, quand bien même ce chemin est situé en zone AP du PLUiHD. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette se trouve en en zone d'assainissement non collectif et ne sera donc pas raccordé au réseau d'assainissement. La demande de " preuve du dépôt de la demande d'extension du réseau d'assainissement déposée à Dijon métropole, " était donc sans objet.   
 17. Dans ces circonstances, dès lors qu'aucune des pièces et informations demandées par le courrier du 20 mars 2023 n'était exigible, cette demande du 20 mars 2023 n'a pu avoir pour effet ni de majorer le délai d'instruction dans l'attente de ces pièces, ni de faire naître un refus tacite de permis d'aménager en l'absence de production de ces pièces. La décision contestée du 28 juillet 2023, doit dès lors être regardée comme rapportant le permis d'aménager tacitement accordé le 7 juin 2023, à l'issue du délai d'instruction de trois mois suivant le dépôt du dossier complet.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision en litige : 
 18. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " () doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". 
 19. La décision portant retrait d'un permis d'aménager est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis d'aménager d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire de la décision que l'autorité administrative entend retirer. 
 20. En l'espèce, il est constant qu'aucune procédure contradictoire n'est intervenue préalablement au retrait du permis d'aménager tacite, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui est une formalité substantielle. Il s'ensuit que Mme A est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 
 21. La décision de retrait contestée étant entachée d'illégalité en raison de la méconnaissance de la procédure contradictoire, la commune ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article A1 du règlement du PLUi-HD de Dijon Métropole, des dispositions de ce même règlement relatives aux conditions de desserte par la voirie, ou de l'article 4.4 des annexes sanitaires à ce règlement. Il ne peut ainsi être fait droit à la demande de substitution de motifs présentée sur ce fondement, à supposer ces motifs fondés. 
 22. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de la décision du 28 juillet 2023 par laquelle le maire de Sennecey-lès-Dijon a retiré le permis d'aménager tacite dont elle bénéficiait. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 23. Le présent jugement implique nécessairement que le maire de Sennecey-lès-Dijon délivre à Mme A un certificat de permis d'aménager tacite, comme le prévoit l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme A, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la commune de Sennecey-lès-Dijon d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Sennecey-lès-Dijon une somme de 1 500 euros à verser à Mme A au titre des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La décision du 28 juillet 2023 par laquelle le maire de Sennecey-lès-Dijon a retiré le permis d'aménager tacite dont bénéficiait Mme A est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Sennecey-lès-Dijon de délivrer à Mme A un certificat de permis d'aménager tacite, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Sennecey-lès-Dijon versera une somme de 1 500 euros à Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Sennecey-lès-Dijon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la commune de Sennecey-lès-Dijon. 
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18  juin 2024. 
 La rapporteure, 
 M-E B 
 Le président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Sivignon 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière,