TA35 · 1ère Chambre — 25 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 mai 2023 et le 13 novembre 2024, M. D C et Mme B A, représentés par la SELARL Torrens Avocats, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 9 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Plouhinec a approuvé la modification simplifiée n° 5 de son plan local d'urbanisme ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Plouhinec la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération méconnaît les articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnaît les articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnaît l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 11 octobre 2023 et le 11 décembre 2024, la commune de Plouhinec, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C et Mme A la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hipeau, de la SELARL Ares, représentant la commune de Plouhinec. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 9 mars 2023, le conseil municipal de la commune de Plouhinec a approuvé la modification simplifiée n° 5 de son plan local d'urbanisme. M. C et Mme A dont le terrain cadastré section ZC n° 175 initialement classé en zone Uhc a été classé en zone agricole à l'issue de cette modification simplifiée, demandent l'annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. " Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". 
 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués par un courriel du 2 mars 2023 qui contenait en pièce jointe l'ordre du jour et une note de synthèse explicative. Dans ces conditions, il apparaît que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à la séance du 9 mars 2023 au cours de laquelle la modification simplifiée du plan local d'urbanisme a été approuvée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l'urbanisme : 
 4. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". L'article L. 151-8 du même code dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 5. Le programme d'aménagement et de développement durables comporte un objectif visant à développer la commune en se donnant les moyens d'accueillir une population nouvelle via une gestion raisonnée de l'ouverture à l'urbanisation. Pour répondre à cet objectif, il est précisé que la commune entend " conforter en priorité le développement urbain du bourg et de son agglomération en définissant un périmètre urbain à l'intérieur duquel se concentreront les zones réservées au développement de l'habitat et de maitriser le développement urbain des secteurs bâtis littoraux : en permettant la densification des hameaux ruraux et littoraux, en repérant finement les espaces disponibles à l'intérieur de l'espace bâti ou " dent creuse " mais sans extension démesurée de l'urbanisation ". 
 6. Contrairement aux dire des requérants, la délimitation des secteurs déjà urbanisés n'est pas incohérente avec cet objectif dès lors que celle-ci doit permettre le développement de l'urbanisation de ces secteurs en les densifiant. Le schéma de synthèse des grandes orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme déjà contenu dans le plan local d'urbanisme avant la modification approuvée le 9 mars 2023, a été réalisé avant l'édiction de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN et n'avait pas pour objectif de délimiter ces secteurs déjà urbanisés au sens du paragraphe 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Ainsi, il ne peut être reproché aux auteurs du plan local d'urbanisme d'avoir réduit le périmètre de ces secteurs alors qu'ils n'avaient pas d'existence légale avant l'intervention de la loi du 23 novembre 2018 et n'avaient en conséquence pas encore été identifiés par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouailles dont la modification a été approuvée par une délibération du 4 octobre 2021. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : 
 7. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. ". 
 8. Aux termes de l'article 42 de la loi ELAN : " II.-Il peut être recouru, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites : 1° A la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 143-37 à L. 143-39 du code de l'urbanisme, afin de modifier le contenu du schéma de cohérence territoriale pour la mise en œuvre de la seconde phrase du second alinéa de l'article L. 121-3 du même code ou du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 dudit code, et à condition que cette procédure ait été engagée avant le 31 décembre 2021 ; 2° A la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 153-45 à L. 153-48 du même code, afin de modifier le contenu du plan local d'urbanisme pour la mise en œuvre du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 dudit code, et à condition que cette procédure ait été engagée avant le 31 décembre 2021. ". 
 9. En l'espèce, la procédure de modification simplifiée a été engagée le 17 décembre 2021 soit avant le 31 décembre 2021. Il était donc permis à la commune, en vertu de l'article 42 de la loi ELAN de recourir à la procédure de modification simplifiée. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 
 10. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". Les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. 
 11. Le schéma de cohérence territoriale d'Ouest Cornouailles, adopté le 21 mai 2015 et dont la dernière modification date du 4 octobre 2021, a identifié les lieudits de Saint-Jean, Menez Kerzugar et Poulhervé comme des secteurs déjà urbanisés. Le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma précise que : " Dans les communes littorales, les documents d'urbanisme locaux peuvent délimiter les secteurs déjà urbanisés définis et listés ci-dessous. Pour assurer une urbanisation en cohérence avec l'environnement et la conception urbaine de manière à ne pas aggraver la diffusion, le mitage ou le développement linéaire qui pourrait avoir un impact négatif sur le fonctionnement agricole, les paysages ou les espaces à sensibilité écologique, les documents d'urbanisme définiront des Orientations d'Aménagement et de Programmation pour les SDU identifiés ci-dessous. Les documents d'urbanisme devront également intégrer les mesures " éviter, réduire, compenser " développées dans l'évaluation environnementale de la présente modification. La délimitation des SDU, par les documents d'urbanisme locaux, devra prendre en considération les contraintes d'éloignement par rapport aux sièges et aux bâtiments d'exploitation agricoles. Les documents d'urbanisme devront veiller à ce que la densification des SDU ne compromette pas l'activité agricole par un morcellement du parcellaire exploité. La délimitation des Secteurs Déjà Urbanisés, par les documents d'urbanisme locaux, devra se faire au plus près du bâti () ". Ce document propose une méthodologie ayant un rôle d'illustration et de recommandations pour accompagner les communes dans la déclinaison de la présente modification au sein de leurs documents d'urbanisme. Il précise que pour appréhender la densité " nous considérons 30 m entre deux constructions comme la distance permettant de garantir une densité significative. Au-delà de 30m, il est considéré que deux constructions ne sont plus en continuité. Les constructions distantes de 30 au plus font parties du même ensemble urbain. Pour faire la distinction entre l'Agglomération, le Village et le SDU, il convient de compter le nombre de constructions au sein d'un même ensemble urbain. La densité s'évalue via une distance de 30m au plus entre les constructions. De plus l'ensemble urbain doit présenter une forme urbaine groupée et être structuré de voies publiques. L'objectif recherché est d'identifier des formes urbaines plutôt compactes en opposition à l'urbanisation linéaire. ". Les auteurs du plan local d'urbanisme ont repris ces critères pour procéder à la délimitation des secteurs déjà urbanisés. 
 12. En l'espèce, l'identification des secteurs déjà urbanisés par le schéma de cohérence territoriale Ouest Cornouaille n'est pas contestée. Les requérants reprochent cependant à la commune d'avoir utilisé pour délimiter le périmètre de ces secteurs la méthodologie retenue par le schéma de cohérence territoriale qui pose un critère de densité significative qui n'est pas différent de celui retenu pour identifier les villages et agglomération en méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il ressort cependant du paragraphe 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés se distinguent, entre autres, des espaces d'urbanisation diffuse, par la densité de l'urbanisation, la continuité, la structuration par des voies de circulation et doivent ainsi respecter une condition de densité de l'urbanisation. Il n'apparaît pas qu'exiger une distance de 30 mètres maximale entre les constructions soit inadapté pour délimiter des secteurs suffisamment urbanisés. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'application de ce critère aurait conduit à une délimitation erronée des secteurs déjà urbanisés sur le territoire de la commune de Plouhinec, celle-ci devant être réalisée au plus près du bâti. Par suite, il n'apparaît pas que les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont seulement délimité le périmètre des secteurs déjà urbanisés auraient méconnu les dispositions du paragraphe 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 13. Les requérants font valoir que si le caractère bâti des parcelles cadastrées section ZC nos 174 et 119 avait été pris en compte, leur parcelle aurait été incluse dans le périmètre du secteur déjà urbanisé. Cependant, il ressort des pièces du dossier que les constructions présentes sur ces terrains sont éloignées entre elles d'environ 60 mètres et que le terrain cadastré n° 119 est situé à environ 76 mètres de la dernière parcelle incluse dans le périmètre du secteur déjà urbanisé dont elle est séparée par la parcelle non bâtie du requérant. Le terrain des requérants jouxte à l'ouest un terrain vierge de construction et s'ouvre à l'est sur un vaste espace agricole comportant des parcelles exploitées. Il n'est donc accolé qu'au nord et au sud à des terrains bâtis. La construction sur la parcelle cadastrée section ZC n° 174 est trop éloignée des autres constructions pour qu'elle soit intégrée au périmètre bâti existant du secteur déjà urbanisé sans avoir pour effet de l'étendre. Même si les parcelles cadastrées section ZC nos 174 et 119 avaient été intégrées dans le secteur déjà urbanisé, dès lors que le schéma de cohérence territoriale exige, comme les dispositions du paragraphe 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, une délimitation au plus proche du bâti, il n'y aurait pas eu lieu d'inclure les terrains des requérants qui s'ouvrent à l'est et à l'ouest sur des parcelles non bâties. Ils n'auraient pas pu être qualifiés de dent creuse et leur inclusion dans le secteur déjà urbanisé aurait conduit à élargir le périmètre du secteur. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que le classement de la parcelle cadastrée section ZC n° 175 serait incompatible avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ou que celui-ci serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plouhinec, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C et Mme A demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 16. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C et Mme A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Plouhinec et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : M. C et Mme A verseront à la commune de Plouhinec la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et Mme B A et à la commune de Plouhinec. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Blanchard, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.