TA14 · Tribunal Administratif de Caen — 23 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2023, M. B C, représenté par Me Azogui, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du 20 septembre 2023 par laquelle le maire de Dives-sur-Mer a décidé d'acquérir, par voie de préemption, le bien cadastré section AN numéro 13 sis 89, rue du Port à Dives-sur-Mer ; 
 2°) dans l'hypothèse où le transfert de propriété n'aurait pas encore été réalisé, d'enjoindre à la commune de s'abstenir de conclure l'acte authentique et de verser le prix d'acquisition dès lors que la suspension de l'exécution de la décision de préemption fait obstacle à la vente ; 
 3°) dans l'hypothèse où le transfert de propriété aurait été réalisé, d'enjoindre à la commune de s'abstenir de disposer du bien, de l'aliéner au profit d'un tiers et d'en user dans des conditions qui rendraient difficilement réversible la décision de préemption ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Dives-sur-Mer une somme de  
 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - en tant qu'acquéreur évincé, il bénéficie d'une présomption d'urgence à ce que l'exécution de la décision de préemption soit suspendue ; en outre, il n'existe aucune urgence à ce que le titulaire du droit de préemption réalise son projet rapidement puisqu'il n'en a pas ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision dès lors que : 
 • la décision a été signée par une personne incompétente ; seule la communauté de communes Normandie Cabourg Pays d'Auge était titulaire de droit de préemption urbain et pouvait l'exercer ; 
 • il appartient à la commune de démontrer que la délibération du 12 juin 2020, par laquelle le conseil municipal aurait donné délégation à son maire pour exercer le droit d'exercer, est devenue exécutoire après affichage en mairie et transmission au contrôle de légalité ; en tout état de cause, seul le conseil municipal était compétent pour engager les finances publiques communales à hauteur de la déclaration d'intention d'aliéner et du montant de l'opération à l'issue de la préemption ; le maire a engagé les finances de la commune pour un montant de 257 503,60 euros alors que le conseil municipal avait fixé une limite de 250 000 euros ; 
 • il appartient à la commune de transmettre l'avis du service des domaines afin de s'assurer que ce service a bien été sollicité, qu'il a rendu un avis et que celui-ci a été transmis au maire à une date lui permettant de l'appréhender avant l'édiction de sa décision ; 
 • la décision n'est pas motivée, contrairement aux exigences de l'article  
 L. 210-1 du code de l'urbanisme ; la simple référence aux motifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ne constitue pas une motivation suffisante ; la décision doit faire apparaître la nature de projet ; or, la décision ne mentionne pas l'objet pour lequel le droit de préemption a été exercé ; les éléments mentionnés dans la décision n'indiquent jamais un quelconque projet, qu'il soit à l'état embryonnaire ou concret, ni ne mettent en évidence une prétendue volonté d'acquérir ces parcelles ; 
 • la commune doit produire l'ensemble des éléments permettant de vérifier le respect du délai de deux mois mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; 
 • il appartient à la commune de produire les éléments justifiant que le droit de préemption urbain a été régulièrement institué pour la parcelle cadastrée section AN n° 13 ; à défaut, la décision de préemption est dépourvue de base légale ; 
 • la commune ne justifie nullement qu'à la date de la décision de préemption, elle avait spécifiquement visé la parcelle sise 89, rue du Port pour créer un projet à cet endroit et non dans le secteur ou encore sur les halles à poissons ;  
 • la préemption est dépourvue de tout motif d'intérêt général ; le projet étant inexistant, l'exercice du droit de préemption n'a pu être réalisé dans un objectif d'intérêt général ; aucun projet ne repose sur un des objectifs listés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2023, la commune de Dives-sur-Mer, représentée par Me Labrusse, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre des frais de l'instance. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué : 
 - l'EPCI n'est compétent que pour exercer le droit de préemption dans le cadre d'opérations relevant des actions de développement économique ; 
 - la délégation du 12 juin 2020, produite, permettait au maire d'exercer le droit de préemption pour un bien dont le prix principal n'excédait pas 250 000 euros ; les frais de négociation sont manifestement compris dans le prix de 250 000 euros ; 
 - le service des domaines a été consulté ; 
 - la motivation est largement suffisante ; il n'est nullement exigé qu'un projet précis soit mentionné dans la décision ; 
 - elle produit le justificatif de la notification de la décision de préemption dans le délai de deux mois ; 
 - le droit de préemption urbain a été régulièrement institué et les mesures de publicité des délibérations correspondantes accomplies ; 
 - il ne peut être considéré que la commune n'aurait pas de projet réel dans le secteur considéré, qui constitue, au contraire, un enjeu stratégique pour l'aménagement de l'entrée de ville ; 
 - la décision de la commune est motivée par un projet d'aménagement du secteur répondant aux objectifs visés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et notamment de mettre en œuvre un projet urbain et mettre en valeur le patrimoine d'entrée de ville ; l'intérêt général ne peut pas être contesté sérieusement. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 27 septembre 2023 sous le numéro 2302541 par laquelle  
 M. C demande l'annulation de l'arrêté du 20 septembre 2023. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Audrey Macaud, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique du 17 octobre 2023 à 13 heures 30, en présence de Mme Bloyet, greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme A ; 
 - les observations de Me Azogui représentant M. C, qui conclut aux mêmes fins en faisant valoir que : 
 • il abandonne le moyen tiré de ce que seule la communauté de communes Normandie Cabourg Pays d'Auge pouvait exercer le droit de préemption ainsi que le moyen relatif à l'avis du service des domaines et celui tiré de la méconnaissance du délai de deux mois mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;  
 • il maintient les autres moyens soulevés dans la requête et précise que la commune n'apporte pas la preuve de l'affichage de la délibération du 7 septembre 2007 instaurant le droit de préemption urbain ; que, s'agissant de la compétence du maire, la déclaration d'intention d'aliéner indique bien que les frais d'agence ne sont pas compris dans les 250 000 euros ; que ces frais sont mentionnés à la ligne " si commission, montant de 14 827,47 euros " à partager entre l'acquéreur et le vendeur ; que le maire a donc engagé les finances de la commune au-delà du montant pour lequel il avait une délégation ; qu'en outre, il n'existe aucun projet d'intérêt général qui justifie la préemption de la parcelle ; qu'aucun des nombreux documents transmis par la commune, qui portent sur des objets totalement différents, tels l'habitat insalubre, la véloroute, la voierie, ne vise la parcelle en cause, qui n'est jamais comprise dans les parties hachurées relatives aux différents projets ; qu'enfin, un arrêté de préemption ne peut faire l'objet d'une annulation partielle ; 
 - les observations de Me Labrusse, représentant la commune de Dives-sur-Mer, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens, en insistant sur le fait que la parcelle, vu sa situation à l'entrée de ville, est stratégique pour le réaménagement urbain ; que, dans les documents, il faut tenir compte du secteur général et pas de la seule parcelle qui est, au demeurant, incluse dans le secteur " entrée de ville " ; que, s'agissant de la compétence du maire, la déclaration d'intention d'aliéner indique que le prix est de 250 000 euros dont les frais d'agence ; qu'en tout état de cause, il faut se référer au prix principal de la vente ; que si les frais d'agence n'étaient pas inclus, alors seul l'article 3 de l'arrêté attaqué, selon lequel la ville supportera les frais de négociation de 7 503,60 euros, serait illégal et susceptible d'annulation. 
 La clôture de l'instruction a été reportée au mercredi 18 octobre 2023 à 10 heures.  
 La commune de Dives-sur-Mer a produit, le 18 octobre 2023 à 9 heures 32, les certificats d'affichage des délibérations du 7 septembre 2007 et du 29 juin 2012.  
 Considérant ce qui suit :  
 Sur les conclusions à fin de suspension : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne l'urgence : 
 2. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 3. En l'espèce, la suspension de la décision de préemption en litige est demandée par M. C, qui a la qualité d'acquéreur évincé. La commune de Dives-sur-Mer ne justifie pas de la nécessité de réaliser le projet ayant donné lieu à l'exercice du droit de préemption dans des délais rapides et, ce faisant, de circonstances particulières de nature à permettre que la condition d'urgence ne soit pas, en l'espèce, regardée comme satisfaite. 
 En ce qui concerne l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 4. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, par une délibération du 12 juin 2020, le conseil municipal de Dives-sur-Mer a, en application de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, donné délégation à son maire pour exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme dans la limite de 250 000 euros. Par l'arrêté attaqué du 20 septembre 2023, le maire de Dives-sur-Mer a décidé d'acquérir, par voie de préemption, le bien situé 89, rue du Port à Dives-sur-Mer pour un montant de 250 000 euros, l'article 3 de l'arrêté prévoyant, en outre, que la commune supportera des frais de négociation d'un montant de 7 503,60 euros. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que le maire n'était pas compétent pour exercer le droit de préemption compte tenu du montant total de l'opération, soit 257 503,60 euros, est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement./ () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". 
 6. Il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme précités que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit répondre à un intérêt général suffisant. 
 7. L'arrêté attaqué précise, pour justifier la décision de préemption, que " la ville de Dives-sur-Mer a réalisé, en 2022, une étude urbaine sur le secteur concerné par la préemption qui indique les enjeux sur ce quartier et sur la nécessité d'un réaménagement important des différentes emprises ", que " le conseil départemental du Calvados a procédé à l'acquisition foncière de plusieurs parcelles jouxtant la propriété () afin de requalifier les voies urbaines ", que " ce secteur fait l'objet de plusieurs requalifications avec notamment la voie vélo maritime mise en service en 2022 ", que " le port de pêche et notamment les halles à poisson vont faire l'objet d'une restructuration complète de ses équipements publics " et, enfin, que " la ville de Dives-sur-Mer a procédé au lancement d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat qui montre les difficultés liées à l'habitat ". 
 8. En l'état de l'instruction, les moyens tirés de ce que la commune de Dives-sur-Mer ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et de ce que la décision de préemption ne fait pas apparaître la nature de ce projet sont également de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. 
 9. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Aucun autre moyen n'est susceptible de fonder, en l'état du dossier, la suspension de la décision attaquée. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du 20 septembre 2023 jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de la décision attaquée.      
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. La suspension de l'exécution d'une décision de préemption fait obstacle à l'acquisition du bien par le titulaire du droit de préemption. Dans le cas où, comme en l'espèce, le bien n'a pas encore été acquis, la suspension de l'exécution de la décision de préemption se confond avec l'injonction de s'abstenir d'acquérir le bien. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par M. C tendant à ce qu'une telle injonction soit faite à la commune. 
 Sur les frais de l'instance : 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Dives-sur-Mer une somme de 1 000 euros à verser à M. C au titre des frais qu'il a exposés pour la présente instance. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du requérant, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais exposés par la commune. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 20 septembre 2023 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de l'arrêté. 
 Article 2 : La commune de Dives-sur-Mer versera à M. C une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Dives-sur-Mer tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B C et à la commune de Dives-sur-Mer. 
 Fait à Caen, le 23 octobre 2023. 
 La juge des référés 
 SIGNÉ  
 A. A 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 E. Bloyet