TA51 · 1ère chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 novembre 2023 et 9 janvier 2025, M. B A, représenté par la SELAS Cabinet Devarenne associés Grand Est, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 16 juin 2023 par laquelle le conseil municipal de Rouilly-Sacey a décidé d'approuver le plan local d'urbanisme sur l'ensemble du territoire communal, ainsi que la décision du maire de cette commune du 5 septembre 2023 portant rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Rouilly-Sacey une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - la localisation et la délimitation des secteurs identifiés au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme sont incohérentes et non pertinentes ;  
 - le classement d'une partie de sa parcelle cadastrée AB 24 en zone inconstructible " jardins, vergers, parcs et boisements " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;  
 - les prescriptions du règlement du plan local d'urbanisme applicables dans cette zone ne sont pas cohérentes avec les autres partis retenus par les auteurs de ce plan local d'urbanisme ;  
 - elles sont disproportionnées au regard de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2024, la commune de Rouilly-Sacey, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 La communauté de communes Forêts, Lacs, Terres en Champagne, a présenté des observations, enregistrées le 1er février 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rifflard, conseiller, 
 - les conclusions de M. Maleyre, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Devarenne Odaert, représentant M. A, et de Me Chavda, représentant la commune de Rouilly-Sacey. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 16 juin 2023, le conseil municipal de Rouilly-Sacey a décidé d'approuver le plan local d'urbanisme sur l'ensemble du territoire communal. M. A est propriétaire dans cette commune d'une parcelle cadastrée AB 24 située 6 rue de la rivière. Il a présenté un recours gracieux à l'encontre de cette délibération. Par une décision du 5 septembre 2023, le maire de Rouilly-Sacey a rejeté ce recours. M. A demande au tribunal l'annulation de cette délibération ainsi que celle de la décision portant rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. () ".  
 3. Cet article, issu de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi.  
 4. En premier lieu, il ressort du règlement graphique du plan local d'urbanisme de Rouilly-Sacey qu'une douzaine de secteurs ont été identifiés au titre de l'article L. 151-19 précité, sous la désignation " Jardins, vergers, parcs et boisements ". L'essentiel d'entre eux est situé sur le pourtour du village. L'un d'eux est cependant situé au milieu de la commune, incluant notamment une partie de la parcelle de M. A. Ce dernier secteur est traversé par un chemin à conserver au titre de l'article L. 151-38 du code de l'urbanisme. M. A conteste la localisation et la délimitation de ces secteurs.  
 5. D'une part, il soutient que la zone identifiée au titre de l'article L. 151-19 précité est délimitée de façon arbitraire et non pertinente au regard du motif d'organisation typique d'un village de Champagne reposant sur des bandes continues principalement en pourtour du village et dès lors que les secteurs concernés par cette zone constituent essentiellement des jardins ne présentant aucune particularité.   
 6. Toutefois, selon le point 4.3.1. du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, relatif aux justifications des règles associées aux prescriptions graphiques du zonage, la commune a identifié dix-huit éléments de patrimoine et de paysage à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, constitués de dix-sept éléments bâtis et d'un arbre remarquable, ainsi que " - un ensemble de jardins, vergers et haies situé en limite de la zone urbaine des villages de Rouilly et de Sacey () assurant des franges végétales de qualité et une transition douce entre espaces urbains et espace agricoles ; - les alignements d'arbres marquant fortement les entrées de village ainsi que le passage de la RD 960 ; - un ensemble de boisements et vergers isolés situés en dehors du village ; - des haies encore fortement présentes dans les espaces de prairies au sud du territoire ". Ce rapport précise que " L'identification de ces éléments de patrimoine et de paysage répondent à la problématique soulevée dans le diagnostic de territoire et aux axes 2 et 3 du PADD abordant la préservation des éléments du paysage, la bonne intégration paysagère des nouvelles constructions et des secteurs de développement urbain et la mise en valeur des éléments emblématiques du territoire et la préservation du cadre de vie ". Par ailleurs, le rapport de présentation évoque également, dans sa partie consacrée à l'évolution du village au regard du cadre de vie paysager et urbain, des " cœurs d'îlots jardinés propices à la promenade ", à l'égard desquels il indique que " La lecture du centre bourg s'effectue en deux temps entre le frontage bâti de la route traversante (D43) et les arrières cours créant un cœur jardiné. Réminiscence d'anciennes pratiques habitantes (vergers, potagers ), cet ilot végétalisé crée aujourd'hui un espace public de qualité en écrin et un réseau de sentes. Les fonds de jardins sont reliés par de petits chemins enherbés essentiellement piétons. / Ainsi, on trouve un centre bourg " avant " et " arrière ", possible grâce à des parcelles de " respirations " dont l'apparence particulière se révèle selon le mode de déplacement ". Le rapport de présentation indique dans sa partie 5.2.5 relative aux justifications des choix retenus par thématique environnementale, que " la commune a identifié les jardins et vergers en frange du village ainsi que ceux constitutifs de l'identité locale et de cœurs d'ilots comme éléments de paysage au titre de l'article L. 151-19 du Code de l'urbanisme ". Enfin, l'axe 1 des choix retenus par la commune pour établir le PADD, qui tend à " offrir un cadre de vie de qualité aux nouveaux habitants ", en partie 4.1 du rapport, précise que l'axe 1.2 " Travailler à l'épaississement du tissu urbain existant en favorisant la reprise des dents creuses " est justifié par le fait que " La commune vise au travers de cet objectif, la maitrise de l'évolution du village afin de maintenir son caractère paysager et architectural. Pour cela, les élus expriment leur volonté de privilégier la reprise des dents creuses avant de définir des extensions. Et dans le cas de définition d'extensions urbaines, celles-ci ne devront pas se faire au détriment des franges urbaines de qualité des villages. De la même façon, les élus ne souhaitent pas que la densification des villages se fasse au détriment de la qualité paysage et architecturale de ces derniers et souhaitent préserver les espaces de jardins vergers et les cœurs d'îlots verts et piétons ".  
 7. Il résulte de ce qui précède que les auteurs du plan local d'urbanisme en l'espèce ont identifié des secteurs au regard de l'article L. 151-19 en fonction de deux objectifs distincts. Ainsi, d'une part, les secteurs situés sur le pourtour du village poursuivent l'objectif de constituer une frange végétale ou une transition entre les zones urbanisées du village et les espaces agricoles en dehors de ces zones. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces secteurs ne seraient pas nécessaires et proportionnés au regard de l'article L. 151-19 précité. D'autre part, le secteur identifié situé au centre de la commune poursuit quant à lui l'objectif d'éviter une densification urbaine au détriment des espaces de jardins, vergers et cœurs d'îlots verts et piétons. Or, il ressort des pièces du dossier que le secteur identifié situé au milieu du village correspond à un ensemble cohérent d'espaces verts, de jardins et vergers, qui sont situés à l'arrière d'un rang de constructions, et qui est desservi par des chemins piétonniers que le plan local d'urbanisme a par ailleurs identifiés comme étant à conserver au titre de l'article L. 151-58 du code de l'urbanisme. Il résulte de ces éléments que l'identification de cet ensemble d'espaces verts, jardins et vergers, quand bien même certains d'entre eux ne bénéficieraient actuellement pas d'un aménagement spécifique, est, du point de vue de sa localisation et de sa délimitation, nécessaire et proportionnée au regard de cet objectif lié au cadre de vie et à la maîtrise de la densification urbaine. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que la localisation et la délimitation des secteurs identifiés au titre de l'article L 151-19 du code de l'urbanisme méconnaîtraient cet article.  
 8. D'autre part, M. A fait valoir que l'inclusion de sa parcelle au sein de ce secteur identifié au titre de l'article L. 151-19 précité est entachée d'erreur manifeste d'appréciation du fait que ce secteur inclut des " dents creuses " et qu'elle encourage dès lors l'étalement urbain. Toutefois, l'institution d'un secteur identifié au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme n'implique, en tout état de cause, pas nécessairement par elle-même une inconstructibilité de ce secteur. En outre, il ressort des éléments du plan local d'urbanisme, et en particulier au point 3.5.3 du rapport de présentation, que la commune dispose d'un potentiel suffisant de densification en dehors des dents creuses situées dans ce secteur. Dès lors, ce moyen doit donc être écarté.  
 9. En second lieu, aux termes du premier alinéa du point 6 de l'article I-2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de Rouilly-Sacey applicable en zone UA : " Dans les espaces identifiés au titre de l'article L.151-19 tels qu'ils sont délimités sur le règlement graphique, sont uniquement autorisés les annexes, abris de jardins et piscines ". Par ailleurs, aux termes du point 3 de l'article I.1 de ce règlement applicable en zone UA : " Dans les espaces jardins tels qu'ils sont délimités sur le règlement graphique, sont interdites toutes constructions, à l'exception de celles autorisées à l'article I-2 suivant ".  
 10. M. A fait valoir que l'inconstructibilité prévue par les dispositions précitées serait incohérente avec les autres partis retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme, " à savoir la consommation de nouveaux espaces, en dehors des parties déjà urbanisées, la création de nombreux STECAL et l'étalement urbain décriés par l'Autorité environnementale (MRAe), dans son avis n°MRAe 2023AGE3 du 9 janvier 2023 ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les limitations au droit de construire prévues par les dispositions en litige du règlement du plan local d'urbanisme seraient incohérentes avec d'autres partis retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme de Rouilly-Sacey. Ce moyen doit être écarté.  
 11. M. A conteste la proportionnalité de ces prescriptions dès lors qu'elles prévoient que, dans le secteur identifié au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme en zone UA, toutes constructions à l'exception des annexes, abris de jardins et piscines sont interdites. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que les terrains inclus dans ce secteur identifié, en particulier le secteur situé au cœur de la commune, représentent des surfaces importantes. Par ailleurs, s'ils présentent un intérêt pouvant justifier d'être identifiés au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, l'interdiction d'y réaliser toute construction autre que des annexes, abris de jardins et piscines, n'apparaît néanmoins pas constituer le seul moyen permettant d'atteindre l'objectif de préservation de l'intérêt de ce secteur. M. A fait ainsi valoir à bon droit que d'autres règles moins restrictives du droit de propriété tenant, notamment, à la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère des constructions dans ce secteur pourraient suffire pour atteindre l'objectif assigné à ce secteur au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Au demeurant, pour justifier de la proportionnalité de ces restrictions en matière de constructibilité retenues pour ce secteur, la commune se borne à faire valoir que ces restrictions " reprennent simplement l'exemple avancé par les auteurs du SCOT au sein des " fiches outils " annexées au PLU ", ce qui ne permet pas d'établir que ces restrictions importantes apportées au droit de construire dans cette zone UA concernée seraient proportionnées au regard de l'objectif de ce secteur identifié. Dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir que les dispositions indiquées au point 9 sont disproportionnées au regard de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme, ainsi que de la décision du 5 septembre 2023 du maire de Rouilly-Sacey portant rejet de son recours gracieux à l'encontre de cette délibération, en tant que les dispositions des articles I.1 et I.2 précités du règlement écrit de ce plan local d'urbanisme interdisent en zone UA toute construction autre que les annexes, abris de jardins et piscines dans les espaces identifiés au titre de l'article L. 151-19.   
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Rouilly-Sacey demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Rouilly-Sacey une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 16 juin 2023 du conseil municipal de Rouilly-Sacey, ainsi que la décision du maire de Rouilly-Sacey du 5 septembre 2023 portant rejet du recours gracieux de M. A à l'encontre de cette délibération, sont annulées en tant, d'une part, que l'article I-2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de Rouilly-Sacey applicable en zone UA dispose que : " Dans les espaces identifiés au titre de l'article L.151-19 tels qu'ils sont délimités sur le règlement graphique, sont uniquement autorisés les annexes, abris de jardins et piscines ", et, d'autre part, que l'article I.1 de ce règlement applicable en zone UA dispose que : " Dans les espaces jardins tels qu'ils sont délimités sur le règlement graphique, sont interdites toutes constructions, à l'exception de celles autorisées à l'article I-2 suivant ". 
 Article 2 : La commune de Rouilly-Sacey versera une somme de 1 500 euros à M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions de la commune Rouilly-Sacey présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Rouilly-Sacey.  
 Copie en sera délivrée pour information à la communauté de communes Forêts, Lacs, Terres en Champagne.  
 Délibéré après l'audience du 13 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Briquet, président, 
 M. Torrente, premier conseiller, 
 M. Rifflard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 R. RIFFLARDLe président, 
 Signé 
 B. BRIQUET       
 La greffière, 
 Signé 
 A. DEFORGE 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aube en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.