TA21 · 1ère chambre — 2 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 septembre 2023 et 6 janvier 2025, M. I... M..., Mme J... P..., Mme F... G..., M. D... B..., Mme Q... B... A..., Mme K... E..., Mme H... N... et M. O... C..., représentés par Me Weber, demandent au tribunal : 
 1°) d’annuler l’arrêté du 31 mars 2023 par lequel le maire de Dijon ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile en vue de l’implantation d’une station relais sur la toiture terrasse d’un immeuble situé 19 rue de la Sablière, ensemble la décision du 6 juillet 2023 de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Dijon et de la société Free Mobile le versement de la somme respective de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable dès lors qu’ils justifient de leur intérêt pour agir ; 
 - l’arrêté en litige est entaché d’un vice de procédure, dès lors que l’autorité administrative n’a pu vérifier le respect, par le pétitionnaire, des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques des installations projetées, en méconnaissance des prescriptions de l’article 5 du décret n°2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques ; 
 - le dossier de déclaration préalable est insuffisant au regard des prescriptions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme ; 
 - le projet est soumis au régime du permis de construire en vertu de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme et non à celui de la déclaration préalable ; 
 - ce projet méconnaît l’obligation résultant de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques ; 
 - il méconnaît l’article 7 applicable à la zone urbaine du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de Dijon Métropole ; 
  - il méconnaît l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et l’article 5 de la Charte de l’environnement. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 22 décembre 2023, la commune de  Dijon, représentée par Me Buffet, conclut au rejet de la requête, subsidiairement, à ce qu’il soit fait application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge in solidum des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier de leur intérêt pour agir ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 22 février 2024 et 13 février 2025, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 13 février 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 mars 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Charte de l’environnement ; 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l’urbanisme ; 
 - le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme L..., 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 -les observations de Me Weber, représentant les requérants et de Me Nectoux, substituant Me Buffet, représentant la commune de Dijon. 
 Considérant ce qui suit : 
 Par un arrêté du 31 mars 2023, le maire de Dijon ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile en vue de l’installation d’une station relais composée de six antennes, deux faisceaux hertziens et des équipements techniques, sur la toiture terrasse d’un immeuble situé 19 rue de la Sablière, parcelle cadastrée HK 145. M. M... et autres en demandent l’annulation. 
 Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 En premier lieu, le projet en litige est soumis aux dispositions du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques. Ce décret participe à la définition d’une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat. Toutefois, le contrôle du respect de cette réglementation relève de cette police spéciale des communications électroniques en application du code des postes et des communications électroniques, et non de la réglementation de l’urbanisme. 
 En l’espèce, les requérants soutiennent que la décision en litige est entachée d’un vice de procédure, dès lors que l’autorité administrative n’a pu vérifier le respect, par le pétitionnaire, du respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques des installations projetées, en méconnaissance de l’article 5 du décret du 3 mai 2002. Toutefois, le maire de Dijon doit seulement se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur et il ne lui appartient pas, ainsi qu’il a été dit au point précédent, de contrôler le respect des dispositions du décret du 3 mai 2002. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté comme inopérant. 
 En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « La déclaration préalable précise : / (…) / d) S'il y a lieu, la surface de plancher et la destination et la sous-destination des constructions projetées définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (…) / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ». Aux termes de l’article R. 431-36 de ce code : « Le dossier joint à la déclaration comprend : (…) / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; (…) Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ». Enfin, l’article L. 111-14 de ce code définit la surface de plancher d’une construction comme « la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment ». 
 La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité la décision de non-opposition à déclaration préalable que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause, qui consiste à installer six antennes, deux faisceaux hertziens et des équipements techniques sur la toiture terrasse d’un immeuble, ne crée aucune surface de plancher au sens de l’article L. 111-14 du code de l’urbanisme, ne modifie pas le volume de l’immeuble existant et ne présente ni débord ni surplomb de la toiture de l’immeuble sur lequel il s’implantera. Dans ces conditions, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier de déclaration préalable est suffisant, au sens des dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme. De manière surabondante, les plans annexés à la déclaration préalable de travaux en litige font apparaître la nature et la hauteur de l’ensemble des éléments techniques composant la station relais, de sorte que l’autorité administrative a pu apprécier la conformité du projet à la règlementation applicable. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du dossier doit être écarté.   
 En troisième lieu, aux termes de l’article R. 421-13 du code de l’urbanisme : « Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; / b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. (…) ». Selon l’article R. 421-14 de ce code : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; / b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ; / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; / d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ». Selon l’article R. 421-17 de ce code : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; (...) ». Enfin, l’article R. 420-1 de ce code définit l’emprise au sol, au sens du livre IV, comme « la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ». 
 En l’espèce, le projet en litige, qui consiste en l’implantation de six antennes, deux faisceaux hertziens et des équipements techniques, constitue une opération de travaux exécutés sur une construction existante. D’une part, ce projet ne relève pas des travaux prévus par l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme, dès lors qu’il ne crée aucune surface de plancher ou emprise au sol et qu’il n’est pas établi, ni même allégué, qu’il s’accompagne d’un changement de destination. D’autre part, les travaux projetés, qui modifient l’aspect extérieur de l’immeuble, relèvent en conséquence du régime de la déclaration préalable au titre du a) de l’article R. 421-17 du code de l'urbanisme. Il s’ensuit que c’est à bon droit que le maire de Dijon n’a pas exigé du pétitionnaire le dépôt d’une demande de permis de construire en application des dispositions des articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l’urbanisme et le moyen tiré d’une erreur de droit doit ainsi être écarté. 
 En quatrième lieu, les autorisations d’urbanisme ont pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’elles autorisent avec la législation et la réglementation d’urbanisme. Elles n’ont, de ce fait, pas à vérifier le respect des autres réglementations et sont toujours délivrées sous réserve des droits des tiers. 
 Si les requérants soutiennent que le territoire communal est déjà couvert par des antennes installées à proximité du projet en litige, ce moyen est inopérant dès lors que l’autorité compétente doit seulement se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur et qu’il ne lui appartient pas d’apprécier l’opportunité du choix d’implantation de celui-ci, ni de contrôler le respect de la réglementation des postes et télécommunications. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du projet au regard des dispositions de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques doit être écarté comme inopérant. 
 En cinquième lieu, aux termes des dispositions générales de l’article 7 applicable à la zone urbaine du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de Dijon Métropole : «  Des dispositions différentes de celles édictées ci-après pourront être autorisées : / - pour les équipements publics ou d’intérêt collectif, pour prendre en compte les contraintes fonctionnelles et techniques propres à ces équipements, ainsi que l’affirmation de leur rôle structurant dans l’espace urbain par une architecture signifiante ; (…) ». Selon les dispositions relatives aux « Eléments et locaux techniques » de l’article 7 de ce règlement : « (…) Les antennes, y compris les paraboles et relais téléphoniques, doivent être placées de façon à ne pas faire saillie du volume du bâti sauf impossibilité technique. Elles doivent être intégrées de façon à en réduire l’impact visuel depuis les voies et espaces publics ».  
 Les plans et photographies versés à l’instance, de même que les vues disponibles sur les sites internet « google maps » et « géoportail », accessibles tant aux juges qu’aux parties, font apparaître que l’immeuble en cause est situé au sein d’une zone urbaine dense comprenant plusieurs équipements techniques, et dont les bâtiments environnants ne présentent pas une qualité architecturale particulière. La station relais projetée, qui constitue un équipement d’intérêt collectif, s’implantera sur la toiture terrasse de cet immeuble, lequel est de forme droite avec des teintes à dominante beige, et s’intègre, tant par la structure des antennes que leur couleur claire, au bâti, ce qui permet d’en limiter l’impact visuel depuis les voies et espaces publics. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 7 applicable à la zone urbaine du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de Dijon Métropole doit être écarté. 
 En sixième lieu, l’article 5 de la Charte de l’environnement, dont les dispositions s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs, dispose que : « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ».  
 S’il appartient à l’autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation. 
 En l’espèce, les pièces versées au dossier ne comportent aucun élément circonstancié, en dépit de la proximité d’une micro-crèche par rapport aux installations en cause, de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Dijon s’oppose à la déclaration préalable faite par la société Free Mobile, en application de la législation de l’urbanisme, en vue de l’installation de la station relais de radiotéléphonie en cause dans la présente instance. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en ne s’opposant pas à la déclaration préalable en litige, le maire de Dijon a méconnu l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et l’article 5 de la Charte de l’environnement doit être écarté. 
 Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de  non-recevoir opposée en défense par la commune de Dijon et la société Free Mobile, que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 31 mars 2023. 
 Sur les frais liés au litige : 
 Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Dijon et de la société Free Mobile, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Dijon et la société Free Mobile. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. M... et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Dijon et la société Free Mobile sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. I... M..., désigné représentant unique en application de l’article R. 411-5 du code de justice administrative, à la commune de Dijon et à la société Free Mobile. 
 Délibéré après l’audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Céline Frey, première conseillère, 
 Mme Valérie Zancanaro, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025. 
 La rapporteure, 
 V. L...Le président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d’Or, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,