TA33 · JU-5ème chambre — 10 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 mai, 2 juin 2023, 5 février 2024 et 11 avril 2025, l'Association Publicam data, représentée par son président, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la région Nouvelle-Aquitaine sur la demande adressée le 17 février 2023 tendant à la communication de documents administratifs ; 
 2°) d'enjoindre à la région Nouvelle-Aquitaine de lui communiquer les documents sollicités, par courriel, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) et de mettre à la charge de la région Nouvelle-Aquitaine la somme de 150 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; l'identification par la plateforme Télérecours vaut signature ; son président a qualité pour agir conformément à l'article 10 de ses statuts ; elle est légalement constituée ; la rédaction des statuts est libre ; la décision attaquée est la décision implicite de rejet de la région Nouvelle-Aquitaine née de son silence gardé suite à la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs ; 
 - la décision de refus de communication des documents sollicités méconnaît les dispositions des articles L. 311-1, L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - les documents communiqués par la région Nouvelle-Aquitaine sont incomplets ; en ce qui concerne les registres, la région aurait dû envoyer les documents volumineux en plusieurs courriels ; en ce qui concerne les analyses d'impact, la région ne saurait sérieusement soutenir qu'elle n'en détient pas de supplémentaires par rapport à celle communiquée alors que l'article 35 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données lui impose d'établir une analyse de l'impact des opérations de traitements envisagées sur la protection données à caractère personnel ; 
 - sa demande n'est pas abusive.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2024, la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Publicam data la somme de 100 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable ; elle ne fait état d'aucun moyen au sens des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; le président de l'association requérante est dépourvu de qualité pour agir ; l'association requérante n'a aucune existence légale dès lors que ses statuts n'ont pas de réalité juridique, ils n'ont pas été déposés en préfecture, ils sont rédigés de façon sommaire, ne comporte pas certaines des mentions prévues à l'article 11 du décret du 16 août 1901 pris pour l'exécution de la loi du 1er juillet 1901 notamment sa durée, son siège social ou encore les modalités de dévolution des biens en cas de dissolution et les signatures des deux membres allégués de l'association, qui ne justifient pas de leur identité, sont faiblement lisibles ; elle n'est pas accompagnée de l'acte attaquée en méconnaissance des dispositions des articles R. 412-1 et       R. 421-1 du code de justice administrative ; 
 - elle a communiqué les pièces demandées le 9 mars 2023 ; le registre des activités de traitement a été communiqué par courriel et l'association requérante a été invitée à consulter sur place les documents annexes trop volumineux ; l'analyse d'impact a également été communiquée par courriel du 9 mars 2023 ; 
 - à titre subsidiaire, elle sollicite une substitution de motif tirée de ce que la demande de l'association requérante est abusive conformément aux dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ; l'association requérante a déposé onze demandes de communication de pièces en 2023, mobilisant une grande partie de l'activité des personnes responsables de l'accès aux documents administratifs et de ses services, et multiplie les appels et courriels, cherchant manifestement à perturber le fonctionnement du service.  
 Vu :  
 - l'avis émis par la commission d'accès aux documents administratifs le 20 avril 2023 ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme A, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme A,  
 - et les conclusions de M. Roussel Cera, rapporteur public. 
 Une note en délibéré, présentée par l'association Publicam data, a été enregistrée le 19 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Publicam data a sollicité le 17 février 2023 la communication par la région Nouvelle-Aquitaine du registre des activités de traitement ainsi que " la ou les analyses d'impact relatives à la protection des données ". Le 9 mars 2023, par un courriel, la région de Nouvelle-Aquitaine a communiqué plusieurs documents intitulés " registre des activités de traitement RGPD " et " étude d'impact FEADER ". Estimant ces documents incomplets, l'association Publicam data a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 20 mars 2023, qui a émis le 20 avril 2023 un avis favorable à la communication des documents sollicités sous réserves. Par sa requête, l'association Publicam data doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet de la région Nouvelle-Aquitaine tendant à la communication des documents sollicités du 20 juin 2023.  
 Sur les fins de non-recevoir :  
 2. En premier lieu, et contrairement à ce que fait valoir la région Nouvelle-Aquitaine, la requête de l'association Publicam data comporte des moyens et des conclusions. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative doit être écartée.   
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 de la loi du 1er juillet 1901 susvisée : " Les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable () ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " Les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable, mais elles ne jouiront de la capacité juridique que si elles se sont conformées aux dispositions de l'article 5. ". L'article 5 de cette loi dispose que : " Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. ( ) ". Aux termes de l'article 6 : " Toute association régulièrement déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale, ester en justice (.) ". 
 4. Il suit de là que les associations, même non déclarées, peuvent se prévaloir d'une existence légale. Si, en application des articles 5 et 6 de la même loi, les associations non déclarées n'ont pas la capacité d'ester en justice pour défendre des droits patrimoniaux, l'absence de la déclaration ne fait pas obstacle à ce que, par la voie du recours pour excès de pouvoir, toutes les associations légalement constituées aient qualité pour contester la légalité des actes administratifs faisant grief aux intérêts qu'elles ont pour mission de défendre.  
 5. En l'espèce, s'il est constant que l'association n'a pas été déclarée, il ressort des pièces du dossier et notamment de ses statuts qu'elle a pour objet de " collecter des données auprès des autorités administratives afin d'exercer une vigilance citoyenne sur leur action et leur bon emploi des ressources publiques. ". Dans ces conditions, compte tenu de son objet et de la nature des documents sollicités, la région de Nouvelle-Aquitaine n'est pas fondée à soutenir que l'association requérante serait dépourvue de qualité pour agir.   
 6. En troisième lieu, il n'appartient pas à la juridiction administrative de contrôler la régularité des statuts d'une association. Par suite, la fin de non-recevoir doit être écartée. 
 7. En quatrième lieu, il ressort de l'article 10 des statuts de l'association requérante que son président a qualité pour agir en justice. Par suite, la fin de non-recevoir doit être écartée.  
 8. En cinquième lieu, la région Nouvelle-Aquitaine n'est pas fondée à soutenir que l'acte attaqué n'a pas été produit par l'association requérante à l'appui de sa requête en méconnaissance des dispositions des article R. 412-1 et R. 421-1 du code de justice administrative.  
 9. En dernier lieu, par l'exception de non-lieu à statuer qu'elle oppose en défense, la région de Nouvelle-Aquitaine doit être regardée comme opposant une irrecevabilité tirée de ce que la requête est dépourvue d'objet.  
 10. D'une part, et alors que l'association Publicam data a sollicité la communication du registre des activités de traitement par courrier électronique, la région de Nouvelle-Aquitaine, qui n'a communiqué qu'une partie de ce document et a invité l'association requérante à consulter le reste des pièces sur place, n'est pas fondée à soutenir que la requête tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de communication des documents sollicités serait dépourvue d'objet.  
 11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 9 mars 2023, la région Nouvelle-Aquitaine a communiqué à l'association requérante l'analyse d'impact relative à la protection des données. Par suite, la région Nouvelle-Aquitaine est fondée à soutenir que les conclusions tendant à l'annulation de la décision de refus de communication de ce document sont dépourvues d'objet et par suite irrecevables.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 12. En premier lieu, l'article 30 du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 dispose que : " Chaque responsable du traitement et, le cas échéant, le représentant du responsable du traitement tiennent un registre des activités de traitement effectuées sous leur responsabilité. Ce registre comporte toutes les informations suivantes: / a) le nom et les coordonnées du responsable du traitement et, le cas échéant, du responsable conjoint du traitement, du représentant du responsable du traitement et du délégué à la protection des données; / b) les finalités du traitement; / c) une description des catégories de personnes concernées et des catégories de données à caractère personnel; / d) les catégories de destinataires auxquels les données à caractère personnel ont été ou seront communiquées, y compris les destinataires dans des pays tiers ou des organisations internationales; / e) le cas échéant, les transferts de données à caractère personnel vers un pays tiers ou à une organisation internationale, y compris l'identification de ce pays tiers ou de cette organisation internationale et, dans le cas des transferts visés à l'article 49, paragraphe 1, deuxième alinéa, les documents attestant de l'existence de garanties appropriées; / f) dans la mesure du possible, les délais prévus pour l'effacement des différentes catégories de données; / g) dans la mesure du possible, une description générale des mesures de sécurité techniques et organisationnelles visées à l'article 32, paragraphe 1. ". 
 13. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ". Aux termes de l'article L. 311-2 de ce code : " () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". 
 14. Il résulte de ces dispositions que lorsque le demandeur sollicite la délivrance d'une copie d'un document communicable et ne manifeste pas le refus de prendre en charge les frais qui y sont associés, l'administration, sous réserve de considérations liées à ses possibilités techniques, à la conservation des documents et au caractère abusif de la demande, est tenue de délivrer la copie demandée sans pouvoir se limiter à inviter l'intéressé, qui a le choix du mode d'accès au document en cause, à venir consulter ce document sur place. 
 15. En l'espèce, d'une part, la région Nouvelle-Aquitaine ne conteste pas le caractère communicable du registre établi au sens des dispositions précités de l'article 35 du règlement du 27 avril 2016. D'autre part, en se bornant à soutenir que le registre, dans son intégralité, est composé de deux-cent-soixante-seize documents, chacun de plusieurs pages, la région Nouvelle-Aquitaine, qui n'apporte aucun élément quant au volume desdits documents, n'établit pas qu'il existerait des obstacles techniques ni des considérations particulières tenant à la conservation des documents sollicités qui justifieraient que ces documents, au format numérique et pour lesquels aucune occultation particulière n'est requise, ne puissent être communiqués par courrier électronique et doivent nécessairement être consultés sur place.  
 16. En deuxième lieu, aux termes de la section 3 du chapitre IV du règlement du 27 avril 2016 dispose en son article 35 que : " 1. Lorsqu'un type de traitement, en particulier par le recours à de nouvelles technologies, et compte tenu de la nature, de la portée, du contexte et des finalités du traitement, est susceptible d'engendrer un risque élevé pour les droits et libertés des personnes physiques, le responsable du traitement effectue, avant le traitement, une analyse de l'impact des opérations de traitement envisagées sur la protection des données à caractère personnel. Une seule et même analyse peut porter sur un ensemble d'opérations de traitement similaires qui présentent des risques élevés similaires. () ".  
 17. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet, ni pour effet, de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. 
 18. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 9 mars 2023, la région Nouvelle-Aquitaine a communiqué à l'association requérante l'analyse d'impact relative à la protection des données. En se bornant à faire valoir que la région Nouvelle-Aquitaine était tenue de procéder à plusieurs études d'impact, l'association requérante n'établit pas l'existence de tels documents. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les documents sollicités pourraient être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Dans ces conditions, la région Nouvelle-Aquitaine se trouvait dans l'impossibilité matérielle de communiquer les documents inexistants sollicités et son refus de les communiquer ne saurait par suite être entaché d'illégalité.  
 19. En dernier lieu, la seule circonstance que l'association Publicam data ait présenté plusieurs demandes de communication de documents administratifs à l'attention de la région Nouvelle-Aquitaine pour l'année 2023 n'est pas de nature à caractériser la demande litigieuse comme étant abusive au sens des dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, la demande de substitution de motif sollicitée par la région Nouvelle-Aquitaine en défense doit être écartée.   
 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Publicam data est fondée à demander l'annulation de la décision implicite de rejet du 20 juin 2023 de le région Nouvelle-Aquitaine en tant qu'elle refuse de lui communiquer, par courrier électronique, l'intégralité du registre visé au point 15 du jugement. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".  
 22. Le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à la région Nouvelle-Aquitaine de communiquer l'intégralité des pièces composant le registre visé au point 15 du jugement, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.  
 Sur les frais liés au litige :  
 23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais qu'elles ont exposés non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite du 20 juin 2023 de la région Nouvelle-Aquitaine doit être annulée en tant qu'elle refuse la communication par courrier électronique à l'association Publicam data de l'intégralité du registre des activités de traitement visé au point 15 du jugement.  
 Article 2 : Il est enjoint à la région Nouvelle-Aquitaine de communiquer à l'association Publicam data le registre des activités de traitement dans son intégralité, par courrier électronique, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Publicam data et à la région Nouvelle-Aquitaine. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025. 
 La magistrate désignée, 
 M. ALa greffière, 
 S. CASTAIN         
 La République mande et ordonne au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,