TA63 · Chambre 3 — 24 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2023, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par la SELARL DMMJB, demande au tribunal : 
 
1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022 ; 
 
2°) à titre subsidiaire, que soit ordonnée « une mesure d’instruction avec mission d’usage » pour permettre au tribunal de se prononcer ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision attaquée est entachée d’incompétence dès lors que ses signataires ne disposaient pas d’une délégation à cet effet ; 
- elle a été précédée d’un avis irrégulièrement émis par la commission interministérielle dès lors qu’elle n’était pas régulièrement composée ; 
- elle est entachée d’un défaut de motivation en méconnaissance des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances ; 
- elle est illégale dès lors que ses auteurs ont méconnu l’étendue de leur propre compétence ; 
- elle est illégale par voie de conséquence de l’illégalité de la circulaire du 27 mars 1984 ; 
- elle est illégale par voie de conséquence de l’illégalité de la circulaire du 10 mai 2019 ; 
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle remplissait les conditions d’une déclaration en état de catastrophe naturelle. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par la SELAS Arco-légal, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Clermont-Ferrand sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Clermont-Ferrand ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code des assurances ; 
- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
- l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor ; 
- l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget ; 
- l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Jurie ; 
- les conclusions de M. Brun, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Bonicel, représentant la commune de Clermont-Ferrand. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une demande du 24 octobre 2022, la commune de Clermont-Ferrand a sollicité la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022 au titre de la sécheresse et de la réhydratation des sols survenues sur son territoire. Par un arrêté du 22 juillet 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ainsi que le ministre chargé des comptes publics ont notamment rejeté cette demande. Dans la présente instance, la commune de Clermont-Ferrand demande au tribunal d’annuler cette décision. 
 
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté attaqué : 
 
D’une part, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement susvisé, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : « À compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (…), peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (…) / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense ; / (…) / Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'État dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'État ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l'article 4 (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 6 avril 2021 susvisé : « La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, placée sous l'autorité du directeur général assisté d'un adjoint, chef de service, comprend : / (…) / - la sous-direction de la préparation, de l'anticipation et de la gestion des crises (…) ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « La sous-direction de la préparation, de l'anticipation et de la gestion des crises (…) / (…) / assure la coordination et la mise en œuvre de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ». Aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 18 décembre 2019 susvisé : « I. - La direction générale du Trésor comprend notamment cinq services (…) ». Aux termes de l’article 4 du même arrêté, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « I. - Le service du financement de l'économie veille au financement de l'économie et à la régulation des secteurs assurantiel, bancaire et financier. Pour ce faire, il comprend (…) une sous-direction des assurances. / (…) / IV. - La sous-direction des assurances (…). / (…) prépare la réglementation et instruit les dossiers d'indemnisation des catastrophes naturelles et des calamités agricoles (…) ». Aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 18 décembre 2019 susvisé, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « La direction du budget comprend notamment huit sous-directions et un secrétariat général (…) ». Aux termes de l’article 9 du même arrêté : « La huitième sous-direction est chargée des budgets des secteurs (…) de l'économie, des finances, (…). / Elle assure la synthèse des travaux budgétaires relatifs aux ministères ou aux organismes chargés de la culture, de la communication, de la jeunesse et des sports, de l'économie, des finances, du budget, des comptes publics, de l'outre-mer ainsi que de la justice, du Conseil d'État, de la Cour des comptes et du Conseil économique, social et environnemental (…) ». 
 
La commune de Clermont-Ferrand soutient que l’arrêté interministériel en litige a été incompétemment signé. Toutefois, cet arrêté a été signé pour le ministre de l’intérieur par M. A..., adjoint au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, pour le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. E..., sous-directeur des assurances de la direction générale du Trésor et pour le ministre délégué chargé des comptes publics auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. B..., sous-directeur chargé de la huitième sous-direction de la direction du budget au ministère du budget. Les signataires ont été nommés dans leurs fonctions, s’agissant de M. A..., par un arrêté du 26 avril 2021 publié au Journal officiel de la République française (JORF) le 27 avril 2021, s’agissant de M. E..., par un arrêté du 23 février 2022 publié au JORF le 25 février 2022 et s’agissant de M. B..., par un arrêté du 30 septembre 2021 publié au JORF du 2 octobre 2021. Il résulte des dispositions précitées de l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, ainsi que des dispositions précitées des arrêtés du 18 décembre 2019 portant respectivement organisation de la direction générale du Trésor et organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève de la compétence de ces autorités. Dans ces conditions, M. A..., M. E... et M. B..., étaient compétents, en application du 2° de l’article 1 de l’arrêté du 6 avril 2021 susvisé, pour signer l’arrêté attaqué par délégation de leurs ministres respectifs. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté a été incompétemment signé manque en fait et ne peut, pour ce motif, qu’être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation de la décision en litige : 
 
Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : « (…) / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie (…). Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres, qui est motivée de façon claire, détaillée et compréhensible et mentionne les voies et délais de recours ainsi que les règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d'expertise ayant fondé cette décision, dans des conditions fixées par décret. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département (…) ». 
 
Les dispositions précitées de l’article L. 125-1 du code des assurances dans leur rédaction issue de l’article 1er de la loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles exigent que la décision des ministres soit, pour chaque commune ayant sollicité la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, « motivée de façon claire, détaillée et compréhensible ». 
 
Il ressort des termes de l’arrêté du 22 juillet 2023, et notamment de son annexe II, qu’il précise le phénomène naturel ayant motivé la demande de la commune de Clermont-Ferrand, la période visée par sa demande et indique, au titre des motifs de la décision, que « l'intensité anormale du phénomène est analysée au regard des données géotechniques et météorologiques. Le critère météorologique fixé par la circulaire n°INTE1911312C du 10.05.2019 n'est pas satisfait ». Ces éléments étaient suffisants pour répondre à l’exigence de motivation prévue par les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 22 juillet 2023 doit être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité de la composition de la commission interministérielle : 
 
Aux termes de l’article L. 125-1-1 du code des assurances : « (…) / II. - La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est une commission technique chargée d'émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres concernés, sur la base de rapports d'expertise. L'organisation, le fonctionnement et les modalités de communication des avis de la commission interministérielle sont précisés par décret (…) ». Aux termes de l’article D. 125-3 du même code : « La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle prévue par le II de l'article L. 125-1-1 émet notamment un avis simple sur chaque demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres en charge de la sécurité civile, de l'économie, du budget et de l'outre-mer. Son avis porte sur le caractère naturel et l'intensité anormale du phénomène au sens de l'article L. 125-1. Cet avis est rendu sur la base de rapports d'expertise techniques transmis par les services de l'État (…) ». Aux termes de l’article D. 125-3-1 dudit code : « Cette commission comprend : / 1° Le directeur du budget ou son représentant ; / 2° Le directeur général des outre-mer ou son représentant, dès lors que la demande a été déposée par une commune d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer où la garantie contre les effets des catastrophes naturelles prévue par l'article L. 125-1 du présent code est applicable ; / 3° Le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises ou son représentant, qui en assure la présidence ; / 4° Le directeur général du Trésor ou son représentant ». 
 
Si la commune de Clermont-Ferrand allègue qu’il appartient à l’État de justifier de la composition conforme de la commission aux dispositions de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984, les dispositions précitées des articles L. 125-1-1 et D. 125-3 du code des assurances en vigueur à la date de la décision attaquée se sont substituées aux dispositions de cette circulaire. Par suite, la commune de Clermont-Ferrand ne peut utilement se prévaloir de ce que la commission interministérielle n’était pas composée conformément aux prescriptions de cette circulaire. Au surplus, il ressort des pièces du dossier et notamment de la feuille d’émargement de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, qu’au cours de sa séance du 13 juin 2023, ont siégé Mme C..., représentante de la direction du budget, M. H..., représentant la direction générale du Trésor et M. F..., représentant de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises. Il s’ensuit que l’avis du 13 juin 2023 a été rendu par la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dans une composition conforme aux dispositions précitées de l’article D. 125-3-1 du code des assurances. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la composition irrégulière de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ne peut qu’être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance, par les ministres, de l’étendue de leur compétence : 
 
La commune de Clermont-Ferrand allègue qu’il était matériellement impossible que la commission interministérielle ait pu éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, dès lors que, selon les annexes assortissant l’arrêté attaqué, pour le seul département du Puy-de-Dôme, 33 dossiers de communes ont été étudiés et que, de surcroît, cet arrêté concerne l’ensemble du territoire national. Elle soutient, dans ces conditions, que la décision attaquée ne peut être regardée comme émanant réellement des ministres concernés dès lors que, selon elle, ils n’ont pas été en mesure de procéder à un examen des circonstances particulières propres à chaque commune, de sorte qu’ils ont méconnu l’étendue de leur compétence. 
 
Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la situation propre à la commune de Clermont-Ferrand n’aurait pas été examinée de manière réelle et complète par la commission interministérielle préalablement à l’édiction de la décision en litige. En outre, il ressort de ces mêmes pièces, notamment du courrier du 25 septembre 2023 adressé par le préfet du Puy-de-Dôme à l’autorité municipale, que les ministres en charge de se prononcer sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ont entendu faire leur l’avis émis par la commission interministérielle sans pour autant méconnaître l'étendue de la compétence qu'ils exerçaient conjointement. Dès lors, le moyen tiré de ce que les ministres concernés auraient méconnu l’étendue de leur propre compétence doit être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la circulaire du 27 mars 1984 : 
 
En premier lieu, la commune de Clermont-Ferrand excipe de l’illégalité de la circulaire du 27 mars 1984 au motif qu’en méconnaissance des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances, l’arrêté ministériel résulte de l’avis de la commission interministérielle, ce qui a fait perdre à cet avis son caractère consultatif au profit d’un caractère obligatoire. Toutefois, ainsi qu’il a été énoncé au point 9 du présent jugement, à la date de la décision attaquée, les dispositions précitées des articles L. 125-1-1, D. 125-3 et D. 125-3-1 du code des assurances, qui sont en vigueur depuis le 1er janvier 2023, régissent l’émission de l’avis requis de cette commission et se sont substituées aux prescriptions de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984. 
 
En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 9 et 12 du présent jugement, la commune de Clermont-Ferrand ne peut utilement se prévaloir de ce que la circulaire du 27 mars 1984 s’appuie sur le postulat que le nombre de dossiers retenus au titre d’une catastrophe naturelle doit être limité. 
 
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la circulaire du 27 mars 1984 doit être écarté en toutes ses branches. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la circulaire du 10 mai 2019 : 
 
En premier lieu et contrairement à ce qui est allégué par la commune de Clermont-Ferrand, la circonstance que les critères auxquels est subordonnée la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle soient fixés par une circulaire n’est pas, par elle-même, de nature à les entacher d’illégalité. 
 
En second lieu, la commune de Clermont-Ferrand fait valoir qu’« aucun élément technique ne permet de connaître les critères appliqués » et que le critère météorologique est « insuffisant » en raison de « sa constante évolution ». 
 
Toutefois et d’une part, aux termes des prescriptions de la circulaire du 10 mai 2019, l’appréciation de l’état de catastrophe naturelle résulte de la mise en œuvre de deux critères cumulatifs, l’un qualifié de critère géotechnique et l’autre de critère météorologique. Selon les mêmes prescriptions, le critère géotechnique consiste à déterminer la présence sur le territoire de la commune d'argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement au moyen des données techniques accessibles au public sur le site internet www.georisques.gouv.fr. Le critère météorologique implique, quant à lui, l’appréciation du niveau d’humidité des sols superficiels sur la base de données recueillies par Météo France, qui permettent d’établir un indicateur d’humidité de ces sols ainsi qu’une durée de retour de cet indicateur pour chacune des saisons de l’année qui est considérée comme anormale lorsqu’elle est supérieure ou égale à 25 ans. Dans ces conditions, la commune de Clermont-Ferrand n’est pas fondée à se prévaloir de l’absence de définition des critères fixés par la circulaire du 10 mai 2019. 
 
D’autre part, si antérieurement à l’édiction de la circulaire du 10 mai 2019, le critère météorologique a été successivement apprécié selon des méthodologies différentes, ce qui, au demeurant, est rappelé par les prescriptions mêmes de cette circulaire, cette circonstance n’est pas de nature à caractériser l’« insuffisance » de ce critère alléguée par la commune requérante alors, au demeurant, qu’elle ne critique ni par ses observations, ni par les éléments dont elle se prévaut, la méthodologie de mise en œuvre de ce critère retenue par la circulaire du 10 mai 2019 et précisée par ses annexes. 
 
Il suit de là que le moyen tiré de l’illégalité des critères d’appréciation de l’état de catastrophe naturelle fixés par la circulaire du 10 mai 2019 doit être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur d’appréciation portée sur la situation de la commune de Clermont-Ferrand : 
 
Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : « (…) / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises (…) ». 
 
La commune requérante soutient que son territoire est prédisposé à subir les conséquences de la sécheresse dans la mesure où il est composé d’argiles à plus de 91,88 % et que cette situation a été aggravée par l’effet de Foehn dont elle a été victime. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment de l’avis émis par la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle le 13 juin 2023, que les ministres concernés se sont appropriés, que, selon les données recueillies par le Bureau de recherches géologiques et minières, le critère géotechnique était rempli dans la mesure où la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement était avéré sur 91,88 % des sols de la commune.  
 
La commune de Clermont-Ferrand fait également état de ce que selon les bulletins nationaux de situation hydrologique de 2022, le niveau d’humidité des sols a été particulièrement faible dans le Puy-de-Dôme et qu’ainsi elle a subi un déficit permanent de précipitations efficaces qui a contribué à la dessication des sols. Toutefois, ni les allégations, ni les éléments produits par la commune requérante ne sont de nature à remettre en cause les mentions de l’avis du 13 juin 2023 fondées sur les données recueillies par Météo-France dans son rapport du 30 mars 2023, selon lesquelles les indicateurs hivernal, printanier, estival et automnal d’humidité des sols superficiels ne révélaient pas l’existence d’une sécheresse sur le territoire communal au cours de ces périodes. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossiers, notamment de celles produites par la commune de Clermont-Ferrand, que les données météorologiques mises en œuvre afin d’apprécier le caractère anormal de l’agent naturel en cause seraient erronées ou inadaptées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d’une erreur d’appréciation doit être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’ordonner le supplément d’instruction sollicité par la commune de Clermont-Ferrand, que celle-ci n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022. 
 
 
 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Pour l’application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’Etat et non compris dans les dépens. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Clermont-Ferrand demande au même titre. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Clermont-Ferrand est rejetée. 
 
Article 2 : La commune de Clermont-Ferrand versera à l’Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Clermont-Ferrand et au ministre de l’intérieur. 
 
 
Délibéré après l'audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. G..., président, 
M. Jurie, premier conseiller, 
Mme Vella, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
G. JURIE 
Le président, 
 
 
 
 
M. G... 
La greffière, 
 
 
 
 
M. D... 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.