TA59 · juge unique (3) — 31 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête, enregistrée sous le n°2302748 le 27 mars 2023, Mme D B née C, représentée par Me Dutat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle la caisse d'allocations familiales du Nord a mis à sa charge un indu de revenu de solidarité (INK/10) d'un montant de 620,29 euros portant sur la période du 1er décembre 2020 au 30 septembre 2022 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du 29 janvier 2023 par laquelle le président du conseil départemental du Nord a rejeté son recours administratif préalable dirigé à l'encontre d'un indu de revenu de solidarité (INK/10) d'un montant de 620,29 euros portant sur la période du 1er décembre 2020 au 30 septembre 2022 ; 
 3°) de mettre à la charge du département du Nord une somme de 1 500 euros au bénéfice de son conseil sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de notification de l'indu (INK/10) a été irrégulièrement notifiée au regard des dispositions de l'article R. 262-92-1 du code de l'action sociale ; 
 - la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales du Nord n'a pas été saisie pour avis alors que la convention conclue entre le département et la caisse d'allocations familiales ne peut légalement prévoir qu'aucun recours administratif préalable dirigé contre une décision relative au revenu de solidarité active n'est soumis pour avis à la commission de recours amiable ; 
 - la caisse d'allocations familiales du Nord ne l'a pas informée de l'utilisation de son droit de communication prévu aux articles L. 114-19 et L. 114-21 du code de la sécurité sociale et le président du conseil départemental du Nord n'a pas régularisé ce manquement au stade du recours administratif préalable ; 
 - la mise en œuvre de ce droit à communication n'était ni adaptée ni nécessaire ni proportionnée à l'objectif à valeur constitutionnel de lutte contre la fraude aux prestations sociales poursuivi ; 
 - le président du conseil département du Nord n'a pas fait droit à sa demande de communications des documents ayant servi à l'édiction de l'indu en litige ; 
 - la décision contestée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; 
 - elle méconnaît les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme compte tenu de l'exercice illégal du droit de communication et faute de communication du rapport d'enquête ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que, d'une part, elle n'a pas été informée du traitement algorithmique de son dossier et d'autre part, le département du Nord n'a pas fait suite à sa demande de communication des éléments ayant servi à la mise en recouvrement de l'indu de RSA de sorte qu'elle a été privée d'une garantie. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2025, le département du Nord conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête enregistrée sous le n°2303703 le 19 avril 2023, Mme D B née C, représentée par Me Dutat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le courrier du 21 novembre 2022 par lequel la caisse d'allocations familiales du Nord lui a indiqué qu'elle s'est rendue coupable de manœuvre frauduleuse ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au bénéfice de son conseil sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ; 
 - la caisse d'allocations familiales du Nord ne l'a pas informé de l'utilisation de son droit de communication prévu aux articles L. 114-19 et L. 114-21 du code de la sécurité sociale ; 
 - la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales du Nord n'a pas été saisie pour avis ; 
 - elle méconnaît l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; 
 - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2025, le département du Nord conclut au rejet de la requête et à titre subsidiaire à sa mise hors de cause. 
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable faute pour le courrier du 21 novembre 2022 portant " notification d'une fraude " ensemble le rejet du recours gracieux contre ce courrier d'être décisoires ; 
 - le courrier contesté émane de la caisse d'allocations familiales du Nord de sorte qu'il doit être mis hors de cause. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 mai 2025, la caisse d'allocations familiales du Nord conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que la requête est irrecevable faute pour le courrier du 21 novembre 2022 portant " notification d'une fraude " d'être susceptible de recours dès lors qu'il s'agit d'un acte préparatoire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Horn pour statuer sur les litiges visés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Le magistrat désigné a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le rapport de M. Horn, magistrat désigné, a été entendu au cours de l'audience publique, à l'issue de laquelle l'instruction a été close, en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'un contrôle de la situation de Mme B et du réexamen de ses droits qui s'en est suivi, la caisse d'allocations familiales du Nord a décidé de récupérer auprès de l'intéressée, le 14 octobre 2022, notamment, un indu de revenu de solidarité (INK/10) d'un montant de 620,29 euros portant sur la période du 1er décembre 2020 au 30 septembre 2022. Par ailleurs, par un courrier du 21 novembre 2022, la caisse d'allocations familiales du Nord a retenu la qualification frauduleuse à l'égard, notamment, de l'indu de revenu de solidarité (INK/10). Par un premier courrier du 29 novembre 2022, Mme B a formé un recours administratif auprès du président du conseil départemental du Nord contre cet indu de revenu de solidarité (INK/10) d'un montant de 620,29 euros. Par un second courrier du 29 novembre 2022, Mme B a formé un recours administratif auprès de la directrice de la caisse d'allocations familiales du Nord contre le courrier ayant retenu la qualification frauduleuse à l'égard, notamment, de l'indu de revenu de solidarité (INK/10). 
 2. Par la requête n°2302748 susvisée, Mme B demande au tribunal d'annuler la décision implicite du 29 janvier 2023 par laquelle le président du conseil départemental du Nord a rejeté son recours administratif préalable dirigé à l'encontre d'un indu de revenu de solidarité (INK/10) d'un montant de 620,29 euros portant sur la période du 1er décembre 2020 au 30 septembre 2022. Par la requête n°2303703, Mme B demande au tribunal d'annuler le courrier du 21 novembre 2022 par lequel la caisse d'allocations familiales du Nord lui a indiqué qu'elle s'est rendue coupable de manœuvre frauduleuse. 
 Sur la requête n°2302748 : 
 En ce qui concerne l'étendue du litige : 
 3. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. () ". Aux termes de l'article L. 412-7 du code des relations entre le public et l'administration : " La décision prise à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ". 
 4. S'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge administratif qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y ait invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge administratif doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 5. Lorsque le silence gardé par l'administration sur un recours administratif préalable obligatoire fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée devant le juge administratif, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que les conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. 
 6. Il résulte de l'instruction que Mme B a exercée, par un courrier reçu le 29 novembre 2022, le recours administratif préalable prévu par les dispositions précitées de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles à l'encontre de la décision de la caisse d'allocations familiales du Nord lui notifiant un indu de revenu de solidarité active. Si, en l'absence de réponse dans un délai de deux mois suivant cette date de réception, une décision implicite de rejet est née le 29 janvier 2023, il résulte de l'instruction que le président du conseil départemental du Nord a expressément rejeté le recours de Mme B par une décision postérieure du 15 mars 2023. Par suite, la requérante doit être regardée comme demandant l'annulation de cette dernière décision. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 
 7. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaît les dispositions de l'article R. 262-92-1 du code de l'action sociale et des familles n'est pas assorti des précisions nécessaires permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut qu'être écarté. 
 8. En deuxième lieu, en vertu du 1° du I de l'article L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles, une convention, conclue entre le département et chacun des organismes payeurs mentionnés à l'article L. 262-16, précise en particulier les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé. Le premier alinéa de l'article L. 262-47 du même code prévoit que : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. () ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 262-89 du même code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale ". Il résulte des articles L. 262-25, L. 262-47 et R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles que la convention conclue entre le département et la caisse d'allocations familiales ne peut légalement prévoir qu'aucun recours administratif préalable dirigé contre une décision relative au revenu de solidarité active n'est soumis pour avis à la commission de recours amiable. 
 9. Toutefois, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière a été prise pour son application ou y trouve sa base légale. En l'espèce, la décision par laquelle le président du conseil départemental confirme la récupération par la caisse d'allocations familiales d'un indu de revenu de solidarité active ne constitue pas un acte pris pour l'application des dispositions de la convention conclue entre cette caisse et le département en application de l'article L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles relatives à la saisine de la commission de recours amiable, lesquelles ne constituent pas davantage sa base légale. Le moyen soulevé à cet égard ne peut donc qu'être écarté comme inopérant. 
 10. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 262-16 du code de l'action sociale et des familles : " Le service du revenu de solidarité active est assuré, dans chaque département, par les caisses d'allocations familiales () ". Aux termes de l'article L. 262-40 de ce code : " () Les organismes chargés de son versement réalisent les contrôles relatifs au revenu de solidarité active selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale. () ". 
 11. D'autre part, l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale dispose : " Les directeurs des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations mentionnées au présent code confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ou par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles. () Ces agents ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire. / () ". Et aux termes de l'article L. 114-19 du même code : " Le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : / () 3° Aux agents des organismes de sécurité sociale pour recouvrer les prestations versées indûment ou des prestations recouvrables sur la succession ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 114-21 du même code : " L'organisme ayant usé du droit de communication en application de l'article L. 114-19 est tenu d'informer la personne physique ou morale à l'encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d'une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l'origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande ". 
 12. Il résulte des dispositions de l'article L. 262-16 du code de l'action sociale et des familles, rappelées au point précédent, que les caisses d'allocations familiales, chargées du service du revenu de solidarité active, réalisent les contrôles relatifs à cette prestation d'aide sociale selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale, au nombre desquels figurent le droit de communication instauré par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale au bénéfice des organismes de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations qu'ils servent, ainsi que les garanties procédurales s'attachant, en vertu de l'article L. 114-21 du même code, à l'exercice de ce droit par un organisme de sécurité sociale. 
 13. Il incombe ainsi à l'organisme ayant usé du droit de communication, avant la suppression du service de la prestation ou la mise en recouvrement de l'indu, d'informer l'allocataire à l'encontre duquel est prise la décision de supprimer le droit au revenu de solidarité active ou de récupérer un indu de cette prestation, de la teneur et de l'origine des renseignements qu'il a obtenus de tiers par l'exercice de son droit de communication et sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision. Cette obligation a pour objet de permettre à l'allocataire, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander que les documents qui, le cas échéant, contiennent ces renseignements soient mis à sa disposition avant la récupération de l'indu ou la suppression du service de la prestation, afin qu'il puisse vérifier l'authenticité de ces documents et en discuter la teneur ou la portée. 
 14. Enfin, les dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale instituent une garantie au profit de l'intéressé. Toutefois, leur méconnaissance par l'organisme demeure sans conséquence sur le bien-fondé de la décision prise s'il est établi qu'eu égard à la teneur du renseignement, nécessairement connu de l'allocataire, celui-ci n'a pas été privé, du seul fait de l'absence d'information sur l'origine du renseignement, de cette garantie. 
 15. D'une part, il résulte de l'instruction que, dans le cadre d'un contrôle, Mme B a accepté deux entretiens avec un agent de contrôle de la CAF du Nord ayant eu lieu les 24 septembre et 4 octobre 2021. Il résulte également de l'instruction et notamment du rapport d'enquête, établi le 1er septembre 2022 par Mme A, contrôleuse assermentée, qui fait foi jusqu'à preuve contraire, que l'agent assermenté a contacté quatorze particuliers ou organismes et a ainsi procédé à des consultations du fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA), du fichier des déclarations préalables à l'embauche (DPAE) et de celui de l'espace des organismes partenaires de la protection sociale (EOPPS), la contrôleuse s'étant également rapprochée de l'établissement bancaire auprès desquels M. et Mme B détenait des comptes. Il résulte de l'instruction qu'au moins une partie des informations et documents sur lesquels le président du conseil départemental du Nord s'est fondé pour mettre à la charge de Mme B l'indu de revenu de solidarité active ont été obtenus auprès de tiers par la caisse d'allocations familiales grâce à l'exercice du droit de communication prévu par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale. D'autre part, il résulte de l'instruction et notamment du rapport d'enquête établi le 1er septembre 2022 que, lors de ces entretiens, Mme B a été informée de la faculté, pour la caisse d'allocations familiales, de mettre en œuvre le droit de communication prévu aux articles L. 114-19 et suivants du code de la sécurité sociale, dans le cadre du contrôle et de son droit d'obtenir la communication des documents obtenus des tiers, si le contrôle aboutit à un recouvrement ou à la suppression de la prestation. En outre, lors de l'un de ces entretiens, Mme B, eu égard aux questions posées, a eu connaissance de ce que le service de contrôle avait eu accès à ses relevés de compte bancaire ainsi qu'à ceux de son mari. Il ressort également du même rapport d'enquête, qu'informée des conclusions du contrôleur, Mme B, n'a sollicité la communication d'aucun document utilisé par le contrôleur, alors qu'elle n'indique pas quelles informations ayant fondé la décision contestée ne lui auraient pas été présentées ou communiquées. Si la requérante fait par ailleurs état de ce que le département du Nord n'aurait pas fait droit à sa demande de communication, à l'occasion de son recours administratif préalable, des documents ayant fondé la décision de recouvrement, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire une telle obligation procédurale au stade du recours administratif préalable alors qu'en tout état de cause, ainsi qu'il a été dit, Mme B a bien été informée de son droit d'obtenir la communication des documents obtenus des tiers par l'organisme de contrôle avant la mise en recouvrement de l'indu, ainsi que de la teneur et de l'origine des renseignements qu'il a obtenus de tiers par l'exercice de son droit de communication et sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la caisse d'allocations familiales du Nord ne l'a pas informée de l'utilisation de son droit de communication prévu aux articles L. 114-19 et L. 114-21 du code de la sécurité sociale et le président du conseil départemental du Nord n'a pas régularisé ce manquement au stade du recours administratif préalable ne peut qu'être écarté. 
 16. En quatrième lieu, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2019-789 QPC du 14 juin 2019, l'objet des dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale est de permettre à la personne contrôlée de prendre connaissance des documents communiqués afin de pouvoir contester utilement les conclusions qui en ont été tirées par l'organisme de sécurité sociale. Si Mme B soutient que rien ne justifiait, en l'espèce, que la caisse d'allocations familiales ait mis en œuvre le droit de communication, il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'enquête établi le 1er septembre 2022, que la mise en œuvre de ce droit a permis d'identifier des virements effectués depuis le compte de M. B vers le compte de Mme B depuis le 11 février 2021. Par suite, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, le moyen tiré de ce que l'exercice du droit de communication n'est pas adapté et proportionné à l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude doit être écarté. 
 17. En cinquième lieu, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, ni la caisse d'allocations familiales du Nord ni le département du Nord n'ont méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 18. En sixième lieu, la requérante ne peut utilement, à l'encontre de la décision contestée, se prévaloir de la méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui ne s'appliquent pas aux procédures administratives. 
 19. En septième et dernier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'indu réclamé à la requérante serait la résultante d'un traitement algorithmique lequel aurait été conduit au moyen de croisement de données, dit " datamining ". Elle ne peut donc utilement se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ce moyen doit, dès lors, être écarté. 
 20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête n°2302748 doivent être rejetées. 
 Sur la requête n°2303703 : 
 21. Par un courrier intitulé " notification d'une fraude " du 21 novembre 2022, la directrice par intérim de la caisse d'allocations familiales du Nord a informé Mme B de ce qu'elle retenait la notion de fausse déclaration à son encontre et qu'elle envisageait, si de tels agissements devaient se reproduire, d'engager des poursuites pénales à son encontre. Toutefois, ainsi que les soutiennent le département du Nord et la caisse d'allocations familiales  du Nord en défense, un tel courrier ne revêt pas le caractère d'une décision faisant grief. Par suite, les conclusions de la requête tendant à l'annulation de ce courrier du 21 novembre 2022 sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 22. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête n°2303703 doivent être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes nos 2302748,2303703 de Mme B sont rejetées. 
 Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme D B née C, à la caisse d'allocations familiales du Nord et au département du Nord. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 juillet 2025. 
 Le magistrat désigné, 
 Signé 
 J. HornLe greffier, 
 Signé 
 A. Couet    
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
    
   
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 Nos 2302748,2303703