TA35 · 1ère Chambre — 4 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 22 mai 2023, 14 février 2024 et le 29 novembre 2024, M. J I, Mme C I, M. G B, Mme D B et M. F E, représentés par la SELARL Kovalex, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Paimpol a accordé un permis d'aménager un lotissement de 5 lots sur les terrains cadastrés BB nos 0111, 0110, 0118, 0112 et 0117 situés à Paimpol, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Paimpol la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont respecté les formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et leur requête n'est pas tardive ; 
 - ils ont intérêt à agir contre le projet ; 
 - ils renoncent au moyen tiré de l'incompétence ; 
 - le dossier de demande était insuffisant ; 
 - l'arrêté méconnaît l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation faute pour le maire d'avoir sursis à statuer sur la demande de permis ; 
 - il méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme ; 
 - il est illégal en raison de l'illégalité du plan local d'urbanisme en tant qu'il a classé les terrains litigieux en zone urbanisée et il méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme et l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Paimpol ; 
 - il méconnaît l'article UV1 de ce règlement ; 
 - il méconnaît l'article UV3 et l'article 3 des dispositions générales de ce même règlement ; 
 - il méconnaît l'article UV13 de ce règlement ; 
 - il méconnaît l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - il méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - l'architecte des Bâtiment de France aurait dû être sollicité pour rendre un avis conforme en application de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme ; 
 - il est entaché de fraude ; 
 - il méconnaît l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ; 
 - il est illégal en conséquence de l'insuffisance du réseau d'assainissement ; 
 - il aurait fallu une autorisation globale pour autoriser les travaux d'affouillement et d'exhaussement réalisés antérieurement ; 
 - il méconnaît l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme eu égard à la nécessité d'étendre le réseau électrique. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 décembre 2023 et le 23 septembre 2024, la commune de Paimpol, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. I et autres la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les requérants n'ont pas respecté les formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et la requête est tardive ; 
 - ils ne démontrent pas avoir intérêt à agir ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par deux mémoires, enregistrés le 24 octobre 2024 et le 13 décembre 2024, M. A H, représenté par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. I et autres la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 6 février 2025, le greffe du tribunal a invité M. I et autres, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire le plan des servitudes d'utilité publique annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Paimpol dont seul un extrait est produit en pièce 20, dans sa version applicable au litige en intégralité avec la légende visible. 
 La pièce demandée a été produite le 17 février 2025 et a été communiquée. 
 Par un courrier du 6 février 2025, le greffe du tribunal a invité la commune de Paimpol, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire le dossier de projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté joint à la délibération du 27 septembre 2022 ayant pour objet notamment d'arrêter le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. 
 Les pièces demandées ont été produites le 13 février 2025 et ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de MeQuimerch, de la SELARL Kovalex, représentant M. I et autres, de Me Riou, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Paimpol, et de Me Oueslati, de la SELARL Lexcap, représentant M. H. 
 M. H a présenté une note en délibéré le 26 mars 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 6 juillet 2022, M. H a déposé une demande de permis d'aménager un lotissement de 5 lots sur les terrains cadastrés BB nos 0111, 0110, 0118, 0112 et 0117 situés à Paimpol. Par un arrêté du 28 novembre 2022, le maire de la commune de Paimpol a accordé ce permis sous réserve du respect de prescriptions. M. I et autres ont formé un recours gracieux contre cet arrêté qui a été implicitement rejeté. M. I et autres demandent l'annulation de ces deux décisions. Il ressort des pièces du dossier que le juge des référés du tribunal judiciaire de Saint-Brieuc a désigné un expert qui a rendu un rapport le 22 avril 2024 portant sur les travaux d'exhaussement réalisés par M. H sur son terrain. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. () ". 
 3. Il est établi que le permis d'aménager litigieux a été régulièrement affiché à compter du 27 décembre 2022. Les requérants ont formé un recours gracieux le 26 janvier 2023 reçu par la commune le 27 janvier suivant soit dans le délai de recours contentieux. Il ressort des pièces du dossier que ce recours gracieux a été envoyé à M. H, le pétitionnaire, le 1er février 2023 et reçu par ce dernier le 3 février suivant dans le respect de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Ainsi, contrairement aux dires de la commune, ce recours a donc eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux. Une décision implicite de rejet de ce recours gracieux est née le 27 mars 2023. La requête enregistrée le 22 mai 2023 n'est pas tardive. Par suite, les fins de non-recevoir tirées de la méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et de la tardiveté de la requête doivent être écartées. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire. ". 
 5. D'une part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien.  Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Par ailleurs, eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. 
 6. D'autre part, une requête collective personnelle tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un permis de construire ou d'aménager est recevable lorsqu'au moins un requérant est recevable pour introduire une telle action. 
 7. Les requérants qui démontrent être propriétaires de leurs biens sont voisins immédiats du projet. Il ressort des pièces du dossier que l'expert désigné par le tribunal judiciaire de Saint-Brieuc a relevé que le terrain de M. H surplombe le jardin des époux B et de M. E. L'expert judiciaire a également conclu à une perte d'intimité très faible eu égard à la présence d'une haie à raison des travaux d'exhaussement et retient qu'un observateur situé sur le remblai peut apercevoir une partie éloignée de la propriété des époux I. Il apparaît donc vraisemblable que le projet de lotissement situé sur des terrains actuellement non bâtis génèrera des vues depuis les futurs lots sur leurs fonds et une perte d'intimité pour les voisins. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir des requérants doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 8. Aux termes de l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " La demande de permis d'aménager précise : () c) La nature des travaux ; () ". Aux termes de l'article R. 441-3 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords et indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; () ". 
 9. La circonstance que le dossier de demande de permis d'aménager ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis d'aménager qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 10. Aux termes de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; () ". Pour l'application de cet article, le seuil de hauteur et de profondeur maximales défini par ces dispositions ne doit pas être entendu comme une valeur moyenne mais comme une limite que les affouillements et les exhaussements ne doivent jamais excéder. 
 11. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 12. Les requérants ont fait valoir dès la requête introductive d'instance que les travaux d'exhaussement réalisés sans autorisation auraient dû être régularisés dans le cadre de la demande de permis d'aménager du 28 novembre 2022. L'expert judiciaire désigné par le juge des référés du tribunal judiciaire de Saint-Brieuc a retenu dans son rapport du 22 avril 2024 que " Les remblais apportés par Mr H dans la partie nord de sa propriété constituent des buttes artificielles. Ils ne sont reliés à aucun projet de construction précis et ne sont pas nécessités par la construction d'une voie. ". Il retient également que la surface de l'exhaussement excédant 2 mètres peut être estimée à 90 m² et que " la surface globale concernée par les remblais est de 1170 m² mais la hauteur des remblais n'est pas uniforme et varie de 0 à 2m20 ". Il ressort ainsi des pièces du dossier que M. H a réalisé des exhaussements sur son terrain dont la hauteur maximale atteint 2,20 mètres et que les remblais s'étendent sur une surface globale de 1 170 mètres carrés. Contrairement à ce que soutient la défense, il n'est pas nécessaire que la hauteur de l'exhaussement excède 2 mètres sur l'ensemble de la surface concernée par les travaux dès lors que les seuils fixés à l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme correspondent à une limite que les affouillements et les exhaussements ne doivent jamais excéder. Il n'apparaît pas, par ailleurs, que ces travaux réalisés antérieurement à la demande de permis d'aménager soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire. Dans ces conditions, les travaux d'exhaussement réalisés par M. H supposaient l'obtention d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. 
 13. Le permis d'aménager en litige ne peut être regardé comme régularisant ces travaux alors que le dossier de demande ne faisait pas état initialement de ces exhaussements et qu'en réponse à la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée, M. H a indiqué à la commune de Paimpol que ceux-ci ne nécessitaient pas l'obtention d'une autorisation d'urbanisme et n'a pas indiqué solliciter la régularisation de ces travaux par le permis d'aménager. Les précisions apportées dans le cadre de l'instruction du permis d'aménager sur les mouvements de terrain réalisés sur les parcelles du pétitionnaire ne permettent pas de regarder le pétitionnaire comme ayant demandé la régularisation de ces travaux et n'ont pas été de nature à permettre à la commune d'apprécier avec certitude l'ampleur de ces derniers et donc d'en déduire qu'ils étaient soumis à déclaration préalable de travaux et devaient faire l'objet d'une régularisation. Par suite, le moyen tiré de ce que le permis d'aménager aurait dû également porter sur la régularisation de ces travaux doit être accueilli. 
 14. Compte tenu des insuffisances du dossier de demande qui ne faisait initialement pas état des travaux d'exhaussement, des pièces complémentaires apportées à la demande de la commune comportant des mesures présentées comme incertaines par le géomètre et de l'indication selon laquelle ces travaux n'étaient pas soumis à autorisation, la commune n'a pas pu apprécier l'importance des travaux réalisés sans aucune autorisation et s'apercevoir de la nécessité de refuser le permis d'aménager alors que le pétitionnaire n'a pas sollicité leur régularisation. Par suite, il y a également lieu de retenir le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de demande de permis d'aménager. 
 15. Pour application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté du 28 novembre 2022 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. I et autres. 
 16. Lorsque l'autorité administrative, saisie dans les conditions mentionnées au point 11 d'une demande ne portant pas sur l'ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l'autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l'ensemble des éléments ayant modifié ou modifiant la construction par rapport à ce qui avait été initialement autorisé, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code. 
 17. Eu égard au motif d'annulation retenu, tiré de ce que le maire de Paimpol, saisi d'une demande ne portant pas sur l'ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l'autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l'ensemble des modifications apportées sans autorisation, il n'est pas permis de régulariser le permis d'aménager du 28 novembre 2022 par l'édiction d'un permis d'aménager modificatif en application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.  
 18. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 28 novembre 2022 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. I et autres doivent être annulés. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. I et autres, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la commune de Paimpol et M. H demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 20. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Paimpol une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. I et autres et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 28 novembre 2022 portant permis d'aménager un lotissement de 5 lots ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. I et autres sont annulées. 
 Article 2 : La commune de Paimpol versera à M. I et autres la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Paimpol et par M. H sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. J I, premier dénommé, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à M. A H et à la commune de Paimpol. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.