TA35 · 1ère Chambre — 6 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mai 2023 et le 28 octobre 2024, M. B F, Mme E F épouse C et M. A F, représentés par le Cabinet Saout, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Fouesnant à leur verser la somme de 360 638,27 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 23 janvier 2023 et de la capitalisation des intérêts ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Fouesnant la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la commune de Fouesnant a commis des fautes qui engagent sa responsabilité, d'une part, en délivrant un permis de construire en méconnaissance de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et, d'autre part, en classant à tort une partie du terrain en zone constructible dans son document d'urbanisme ; 
 - il existe un lien de causalité entre les fautes commises et les préjudices qu'ils ont subis ; 
 - les époux F n'ont pas commis d'imprudences fautives en renonçant à la clause suspensive tenant à l'obtention d'un permis de construire purgé de tout recours et en commençant les travaux sans procéder à un nouvel affichage du permis de construire ; 
 - leur préjudice s'élève à la somme de 360 638,27 euros correspondant : 
    - à la perte de valeur vénale de la parcelle à hauteur de 10 000 euros ; 
    - aux frais de notaire et d'agence pour un montant de 6 969,35 euros ; 
    - aux frais liés aux travaux engagés pour un montant de 303 460,62 euros ; 
    - aux loyers qu'ils ont dû acquitter à hauteur de 6 800 euros et aux frais de garde-meuble pour un montant de 11 448,30 euros ; 
    - aux frais engagés dans le cadre des instances intentées devant la juridiction administrative à hauteur de 7 800 euros ; 
    - aux travaux de démolition à réaliser sur le terrain à hauteur de 14 160 euros ; 
    - au préjudice moral subi estimé à 30 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2024, la commune de Fouesnant, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des consorts F la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - aucune faute ne peut lui être imputée eu égard aux difficultés d'interprétation et d'application de la loi littoral ; 
 - M. et Mme F ont commis des imprudences fautives en se portant acquéreur de la parcelle sans assortir l'acte de vente d'une condition suspensive tenant à l'obtention d'un permis de construire définitif et en débutant les travaux de construction sans attendre l'issue du litige ; 
 - l'estimation du préjudice résultant de la perte de valeur vénale de leur bien est erronée dès lors qu'elle tient compte de la présence d'une construction sur la parcelle ; 
 - les requérants ne justifient pas de l'existence d'un préjudice au titre de la valeur vénale de leur bien ; dans ces conditions, aucun préjudice ne saurait être constitué au titre de la différence entre les frais de notaire acquittés et ceux qu'ils auraient dû acquitter pour un terrain d'une valeur inférieure ; 
 - ils n'établissent pas avoir déboursé 5 000 euros de frais d'agence et s'ils soutiennent qu'ils n'auraient pas supporté de frais d'agence s'ils avaient su que le terrain n'était pas constructible, il apparaît que la constructibilité de la parcelle n'était pas un élément déterminant de leur consentement ; 
 - les fautes commises par les requérants doivent conduire à exonérer totalement la commune s'agissant des frais liés aux travaux engagés ; ils ne produisent pas de factures acquittées mais seulement des devis ne démontrant pas l'existence du préjudice allégué ; 
 - les loyers payés ne résultent que d'une convenance personnelle des requérants alors qu'aucune précision n'est donnée sur la vente de leur maison dans le département du Rhône ; 
 - ils ne démontrent pas avoir acquitté la facture correspondant aux frais de garde-meuble ; ils bénéficient d'un logement dans une autre région ; rien ne permet d'établir que leur déménagement en 2018 serait en lien avec la faute commise par la commune ; les requérants ont commis une imprudence en organisant la garde de leur meuble alors même que leur permis avait déjà été suspendu à cette date ; 
 - il y a lieu de réduire le montant réclamé au titre des frais d'avocat ; 
 - les travaux de démolition n'ayant pas été effectués, ce chef de préjudice ne peut être indemnisé ; 
 - le préjudice moral invoqué n'est pas justifié. 
 Par une ordonnance du 7 novembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 novembre 2024. 
 Par un courrier du 17 avril 2025, le greffe du tribunal a invité les consorts F, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire toutes pièces justificatives établissant le versement des frais de notaire qu'ils soutiennent avoir déboursés et toutes pièces justifiant de l'acquittement des factures qu'ils produisent. 
 Les consorts F, en réponse à cette demande, ont produit des pièces le 2 mai 2025 qui ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 1701468 du 12 avril 2017 du juge des référés du tribunal ; 
 - le jugement n° 1701261 du 25 janvier 2019 ; 
 - l'arrêt n° 19NT01047 du 17 juillet 2022 de la cour administrative d'appel de Nantes. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Le Baron, substituant la Cabinet Saout, représentant les consorts F, et de Me Riou, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Fouesnant. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 décembre 2012, le maire de la commune de Fouesnant a délivré à M. D un permis de construire portant sur la réalisation d'une maison individuelle sur la parcelle cadastrée section BW n° 31 située 45 descente de Bellevue à Fouesnant. Par un arrêté du 10 juin 2016, ce permis dont la durée de validité avait été prorogée d'un an, a été transféré à M. F, lequel a acquis le terrain d'assiette du projet par un acte authentique du 27 octobre 2016. Un recours a été formé contre ce permis de construire par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais. Par une ordonnance du juge des référés du 12 avril 2017, son exécution a été suspendue. Le tribunal a ensuite, par un jugement du 25 janvier 2019, annulé ce permis de construire au motif de la méconnaissance de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. La cour administrative d'appel de Nantes a confirmé ce jugement et le pourvoi intenté contre cet arrêt n'a pas été admis. Le 20 janvier 2023, les consorts F ont déposé une réclamation préalable indemnitaire, qui a été reçue le 23 janvier suivant, pour obtenir l'indemnisation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison des fautes de la commune. La commune a rejeté cette demande indemnitaire par une décision du 19 avril 2023. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune : 
 2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 
 3. Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date de délivrance du permis de construire du 21 décembre 2012 et désormais codifiées à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser () en continuité avec les agglomérations et villages existants () ". Il résulte de ces dispositions, applicables à tout terrain situé sur le territoire d'une commune littorale, que les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 
 4. Il résulte de l'instruction, comme l'a jugé le tribunal que, le terrain d'assiette du projet de M. et Mme F est situé le long de la descente de Bellevue en marge sud-ouest d'un groupe d'environ quinze constructions éparses et est bordé à l'est par un terrain de camping bordé lui-même à l'est par un groupe de quinze constructions. A supposer même que l'ensemble des constructions évoquées ci-dessus forme un ensemble cohérent, cet ensemble est entouré au nord, à l'est et au sud par des parcelles présentant un caractère naturel ou agricole et présente au nord-est un caractère diffus de sorte que cet ensemble urbanisé, qui ne constitue lui-même ni une agglomération ni un village, se trouve séparé de toute agglomération et de tout village. Par suite, le projet de construction d'une maison individuelle dans ce secteur, lequel constitue une extension de l'urbanisation n'étant pas réalisée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant, méconnaît le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Ainsi, en délivrant le permis de construire du 21 décembre 2012, le maire de la commune de Fouesnant a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 5. Les auteurs du plan d'occupation des sols de Fouesnant ont également commis une faute en classant une partie de ce terrain en zone constructible en méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne les causes exonératoires : 
 6. En premier lieu, la commune de Fouesnant ne peut utilement invoquer, pour s'exonérer de sa responsabilité ou l'atténuer, les difficultés d'interprétation ou d'application des dispositions de la loi littoral. 
 7. En deuxième lieu, la commune de Fouesnant soutient que les requérants ont commis une imprudence fautive en renonçant à la clause suspensive tenant à l'obtention d'un permis de construire définitif alors même qu'ils ont été mis en garde par le notaire qui a pris soin d'indiquer dans l'acte de vente que " l'acquéreur déclare vouloir régulariser l'acte de vente sans attendre l'expiration des délais de recours des tiers et administratif. En conséquence, l'acquéreur renonce à la condition suspensive prévue aux termes du compromis de vente concernant l'expiration du délai de recours des tiers et administratif à l'encontre un permis de construire. Il est par conséquent au courant du risque d'inconstructibilité du terrain en cas de retours fondé. L'acquéreur déclare en faire son affaire personnelle sans recours contre le notaire ou le vendeur ". Il apparaît ainsi que les époux F ont été clairement avertis par leur notaire, agissant en professionnel de l'immobilier, du risque que les acquéreurs prenaient concernant la constructibilité de leur terrain en raison de la renonciation à la clause suspensive en l'absence d'affichage régulier du permis de construire et donc de l'expiration du délai de recours contentieux. Ils ont ainsi commis une imprudence fautive. Cette imprudence n'est toutefois pas de nature à exonérer totalement la commune de sa responsabilité qui a délivré un permis dont les requérants pouvaient légitiment penser qu'il était légal alors qu'ils ne sont pas des professionnels de l'immobilier et que l'avertissement du notaire ne portait pas sur la légalité du permis au regard de la loi littoral mais seulement sur le risque de contentieux concernant ce permis de construire non purgé de tout recours. 
 8. En dernier lieu, la commune reproche aux requérants d'avoir commencé les travaux sans attendre que le permis de construire soit devenu définitif. Si cette précipitation peut s'expliquer par la circonstance que le notaire a précisé dans l'acte authentique de vente du 27 octobre 2016 que l'autorisation de construire sera périmée si les travaux ne sont pas entrepris avant le 21 décembre 2016 et par le fait que les époux F ne sont pas des professionnels de l'immobilier, ces derniers ont été alertés, sans ambiguïté par leur notaire du risque contentieux et du risque d'inconstructibilité du terrain en cas de succès d'un éventuel recours. En débutant les travaux et en déboursant des sommes conséquentes avant l'expiration du délai de recours contentieux, les époux F ont donc commis une imprudence fautive de nature à exonérer la commune de Fouesnant d'une partie de sa responsabilité. 
 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, compte-tenu de ces deux fautes, d'exonérer la commune de Fouesnant de sa responsabilité à hauteur de 30 %. 
 En ce qui concerne les préjudices indemnisables : 
 10. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct et certain entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime. Il résulte de l'instruction, et notamment du transfert du permis de construire par un arrêté du 10 juin 2016 antérieur à l'acte de vente, que l'achat du terrain situé 45 descente de Bellevue a directement résulté de la délivrance de ce permis de construire et du classement en zone constructible d'une partie de ce terrain d'une superficie suffisante pour la réalisation d'un projet de maison d'habitation. 
 11. En premier lieu, les requérants ont droit à une indemnité égale à la différence entre le prix versé pour l'acquisition du terrain litigieux supposé constructible et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain était inconstructible. Il résulte de l'acte authentique de vente que la parcelle cadastrée section BW n° 31 a été acquise au prix de 30 000 euros. Les requérants produisent une estimation notariale évaluant ce terrain devenu inconstructible à la somme de 20 000 euros. Cette dernière n'est pas faussée par la présence d'une construction inachevée dès lors que celle-ci avait nécessairement vocation à être démolie. Elle n'apporte ainsi aucune valeur au terrain. Par suite, la perte subie par les requérants du fait de l'acquisition de cette parcelle comme un terrain constructible, résultant de la différence entre le prix d'achat du terrain et sa valeur ainsi évaluée, doit être fixée à la somme de 10 000 euros. 
 12. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, pour devenir acquéreurs de la parcelle, M et Mme F ont déboursé 4 769,35 euros de frais de notaire et 5 000 euros de frais d'agence. S'agissant des frais de notaire, les consorts F produisent une estimation notariale chiffrant à 2 800 euros les frais de notaire qu'ils auraient dû acquitter pour un terrain inconstructible de 20 000 euros. Il y a donc lieu de leur allouer la somme de 1 969, 35 euros au titre de la différence entre les frais de notaire acquittés et ceux qu'ils auraient dû débourser compte tenu de la valeur du terrain. S'agissant des frais d'agence, il sera fait une juste appréciation de leur préjudice en retenant qu'ils auraient dû payer 1 000 euros de frais d'agence compte tenu de la valeur du terrain. Ils ont donc droit au versement de la somme de 4 000 euros correspondant à la différence entre la somme déboursée et celle qu'ils auraient dû acquitter. Il y a donc lieu de leur allouer, au titre de ces deux chefs de préjudice, la somme de 5 969,35 euros. 
 13. En troisième lieu, les consorts F demandent le versement de la somme de 303 460,62 euros résultant du préjudice lié aux travaux réalisés sur le terrain. Il résulte de l'instruction qu'ils établissent avec certitude, par la production de factures comportant des tampons " payé " ou faisant état du versement d'acompte ou encore de la production de leur relevé de compte, avoir déboursé seulement la somme de 161 529,48 euros correspondant à des frais de branchement au réseau de gestion des eaux usées, à la réalisation de l'ossature bois, aux aménagements extérieurs et au gros œuvre. Les autres pièces produites ne permettent pas de s'assurer qu'ils se sont acquittés des sommes indiquées dans les devis estimatifs et factures dont il n'est pas établi qu'elles ont été payées. Il y a donc lieu de leur allouer cette somme au titre de ce chef de préjudice. 
 14. En quatrième lieu, les requérants font valoir qu'ils ont dû acquitter des loyers et demandent la réparation de leur préjudice qu'ils chiffrent à 6 800 euros. Ils produisent une attestation, qui n'est ni datée ni signée, indiquant qu'ils ont loué un bien de mai à décembre 2018, soit plus d'un an et demi après l'achat de la parcelle d'implantation du projet et après que le juge des référés ait suspendu l'exécution du permis de construire. Les requérants n'apportent pas d'explication sur la chronologie des événements expliquant qu'ils auraient vendu leur propriété située dans le département du Rhône et à quelle date. Dans ces conditions, le lien de causalité entre le versement de ces loyers et les fautes de la commune n'est pas établi. 
 15. En cinquième lieu, le lien de causalité, pour les mêmes raisons que celles évoquées au point précédent, n'est pas davantage démontré s'agissant des frais de garde-meuble. Par suite, le préjudice invoqué ne peut être indemnisé. 
 16. En sixième lieu, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Les requérants font valoir avoir dû débourser des frais d'avocat pour la défense de leurs intérêts devant la juridiction administrative. Il apparaît que les factures produites correspondent bien au litige concernant le permis de construire illégalement délivré par la commune de Fouesnant. Il résulte de l'instruction que les consorts F ont acquitté la somme de 7 800 euros qu'il y a donc lieu de leur allouer. 
 17. En septième lieu, il n'est pas démontré que la construction réalisée sur leur terrain aurait effectivement été démolie. Dans ces conditions, en produisant seulement un devis daté de 2021 portant sur cette démolition, les requérants ne démontrent pas la réalité de leur préjudice. Il n'y a donc pas lieu de leur allouer la somme demandée à ce titre. 
 18. En dernier lieu, il y a lieu d'allouer aux consorts F la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral qu'ils ont subi. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que le montant des préjudices s'élève à 186 298,83 euros. Eu égard au partage de responsabilité retenu au point 9, la commune versera aux consorts F la somme 130 409,18 euros. 
 Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts : 
 20. D'une part, les requérants ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 130 409,18 euros à compter du 23 janvier 2023, date de réception par la commune de Fouesnant de la demande indemnitaire préalable. 
 21. D'autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge. Cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle pour la première fois, les intérêts sont dus au moins pour une année entière. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 23 janvier 2024 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts F, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Fouesnant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Fouesnant une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les consorts F et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Fouesnant est condamnée à verser aux consorts F la somme de 130 409,18 euros avec intérêts au taux légal à compter du 23 janvier 2023. Les intérêts échus le 23 janvier 2024 porteront eux-mêmes intérêts à compter de cette date et à chaque échéance annuelle. 
 Article 2 : La commune de Fouesnant versera aux consorts F la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B F, premier dénommé, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Fouesnant. 
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Blanchard, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.