TA83 · 4ème chambre — 7 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 août 2023 et 29 avril 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) Aquali, la SARL MT Lavage, la SARL STC Concept, la société par actions simplifiée (SAS) Car Invest H20 et la SAS Bemagre, représentées par Me Ogier, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet du Var du 17 août 2023 modifiant l'arrêté préfectoral du 2 mai 2023 relatif à la situation de sécheresse sur la zone Gapeau et plaçant cette zone en crise sécheresse, en tant qu'il fixe des mesures générales de restriction des usages de l'eau pour le lavage de véhicules par les stations de lavage professionnelles ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté attaqué méconnaît les articles 7 de la Charte de l'environnement et L. 123-19-1 du code de l'environnement pour ne pas avoir été précédé d'une consultation ou participation du public concerné ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation à raison du caractère disproportionné des restrictions qu'il fixe ; 
 - il porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre ; 
 - les restrictions posées par cet arrêté présentent un caractère disproportionné ; 
 - par voie d'exception, le " guide sécheresse " et l'arrêté interpréfectoral du 23 juin 2023 sont illégaux en tant qu'ils prévoient l'interdiction du lavage des véhicules en station en période de crise : le ministre est incompétent pour imposer des mesures de restriction à l'échelle nationale ; cette interdiction est entachée d'erreur d'appréciation ; elle porte une atteinte disproportionnée aux deux libertés précitées ; ce guide et cet arrêté interpréfectoral n'ont pas été précédés d'une procédure de consultation ou participation du public concerné, en violation des articles 7 de la Charte de l'environnement et L. 123-19-1 du code de l'environnement. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 18 mars 2024, le préfet du Var conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par les sociétés requérantes sont inopérants ou infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution et notamment la Charte de l'environnement de 2004 à laquelle se réfère son Préambule ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 20 janvier 2025 : 
 - le rapport de M. Cros ; 
 - les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Ogier pour les sociétés requérantes ; 
 - et les observations de Mme A pour le préfet du Var. 
 Une note en délibéré a été enregistrée le 20 janvier 2025 pour les sociétés requérantes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les sociétés requérantes, qui soutiennent exercer une activité professionnelle de lavage de véhicules dans le département du Var et disposer d'établissements dans la zone en cause, demandent l'annulation de l'arrêté du préfet du Var du 17 août 2023 modifiant l'arrêté préfectoral du 2 mai 2023 relatif à la situation de sécheresse sur la zone Gapeau et plaçant cette zone en crise sécheresse, en tant qu'il fixe des mesures de limitation des usages de l'eau pour le lavage de véhicules automobiles en centres professionnels. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " I.- Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion () vise à assurer : / () 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution () ; / 6° La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau, notamment par le développement de la réutilisation des eaux usées traitées () / II.- La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population () ". 
 3. Selon l'article L. 211-3 du même code : " I. - En complément des règles générales mentionnées à l'article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1. / II. - Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut : / 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences () de sécheresse () ". 
 4. Aux termes de l'article R. 211-66 de ce code : " Les mesures générales ou particulières prévues par le 1° du II de l'article L. 211-3 pour faire face à une menace ou aux conséquences () de sécheresse () sont prescrites par arrêté du préfet du département dit arrêté de restriction temporaire des usages de l'eau (). / Ces mesures, proportionnées au but recherché, ne peuvent être prescrites que pour une période limitée, éventuellement renouvelable. Dès lors que les conditions d'écoulement ou d'approvisionnement en eau redeviennent normales, il est mis fin, s'il y a lieu graduellement, aux mesures prescrites. () Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. Ces niveaux sont liés à des conditions de déclenchement caractérisées par des points de surveillance et des indicateurs relatifs à l'état de la ressource en eau. / Les mesures de restriction peuvent aller jusqu'à l'arrêt total des prélèvements, et sont définies par usage ou sous-catégories d'usage ou type d'activités, selon des considérations sanitaires, économiques et environnementales, dont les conditions sont fixées dans les arrêtés-cadres prévus à l'article R. 211-67 () ". 
 5. Selon l'article R. 211-67 de ce code : " I.- Les mesures de restriction mentionnées à l'article R. 211-66 s'appliquent à l'échelle de zones d'alerte. Une zone d'alerte est définie comme une unité hydrologique ou hydrogéologique cohérente au sein d'un département, désignée par le préfet au regard de la ressource en eau. / Le préfet informe le préfet coordonnateur de bassin du découpage effectif des zones d'alerte. / () II.- Afin de préparer les mesures à prendre et d'organiser la gestion de crise en période de sécheresse, le préfet prend un arrêté, dit arrêté-cadre, désignant la ou les zones d'alerte, indiquant les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité et mentionnant les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous-catégorie d'usage ou type d'activités en fonction du niveau de gravité ainsi que les usages de l'eau de première nécessité à préserver en priorité et les modalités de prise des décisions de restriction. / () Lorsqu'un besoin de coordination interdépartementale est identifié par le préfet coordonnateur de bassin en application de l'article R. 211-69, un arrêté-cadre interdépartemental est pris sur l'ensemble du périmètre concerné. Son élaboration est coordonnée par un des préfets concernés. / Les arrêtés-cadres sont conformes aux orientations fixées par le préfet coordonnateur en application de l'article R. 211-69. / III.- Dès lors que le ou les préfets constatent que les conditions de franchissement d'un niveau de gravité prévues par l'arrêté-cadre sont remplies, un arrêté de restriction temporaire des usages, tel que prévu à l'article R. 211-66, est pris dans les plus courts délais et selon les modalités définies par l'arrêté-cadre, entraînant la mise en œuvre des mesures envisagées ". 
 6. Enfin, l'article R. 211-69 du même code dispose que : " Le préfet coordonnateur de bassin fixe par un arrêté d'orientations pour tout le bassin les orientations relatives aux conditions de déclenchement, aux mesures de restriction par usage, sous-catégorie d'usage et type d'activité en fonction du niveau de gravité (). / Une zone d'alerte fait l'objet d'un seul arrêté d'orientation et d'un seul arrêté cadre ". 
 7. Le juge exerce un contrôle normal sur l'appréciation juridique des faits à laquelle se livre le préfet du département lorsqu'il prend, sur le fondement des dispositions de l'article R. 211-66 du code de l'environnement, un arrêté de restriction temporaire des usages de l'eau fixant des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau pour faire face à une menace ou aux conséquences de sécheresse. 
 8. A la suite de l'arrêté d'orientations pris le 23 juillet 2021 par le préfet coordonnateur de bassin Rhône-Méditerranée afin de renforcer la coordination des mesures de gestion de la sécheresse sur ce bassin, des arrêtés-cadres relatifs à la gestion des périodes de sécheresse pour le département varois ont été édictés les 17 juin et 12 août 2022 par le préfet du Var. En conséquence de l'épisode de sécheresse intervenu en 2023, ce dernier a placé l'ensemble du département du Var en situation de vigilance par un arrêté du 17 février 2023 puis, concernant spécifiquement la zone d'alerte dite " zone Gapeau " qui comprend le territoire de quinze communes, a pris successivement et graduellement deux arrêtés de restriction temporaire des usages de l'eau en plaçant cette zone d'abord au niveau d'alerte renforcée par un arrêté du 2 mai 2023 puis au niveau de crise par un arrêté du 17 août suivant. Le 2-1 de l'article 2 de ce dernier arrêté prévoit une série de mesures de limitation des usages de l'eau, hors usage agricole et hors prélèvements par des canaux, qui visent notamment le lavage de véhicules automobiles en centres professionnels. L'arrêté prévoit deux cas : pour les stations de lavage équipées d'un dispositif de recyclage comportant au minimum 70 % d'eau recyclée, un unique programme de lavage pour les rouleaux ne dépassant pas 100 litres est autorisé, tandis que, pour les stations de lavage dépourvues d'un tel dispositif de recyclage, toute activité de lavage est interdite, sauf pour les centres qui seraient alimentés par ressource stockée. L'article 6 de cet arrêté fixe sa durée d'application jusqu'au 15 octobre 2023. Les sociétés requérantes contestent cet arrêté en tant qu'il fixe de telles mesures relatives au lavage professionnel des véhicules automobiles. 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Selon l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / () II.- Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'Etat, ou au siège de l'autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l'intégralité du projet peut être consultée. / () Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues. / Les observations et propositions du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l'autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa. / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis. / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision () ". 
 10. L'arrêté attaqué a été pris après consultation du comité " ressources en eau " du Var qui comprend un représentant de la chambre de commerce et d'industrie du Var, apte à défendre notamment les intérêts des professionnels des stations de lavage de véhicules. Le principe de participation du public prévu et organisé par les dispositions précitées n'impliquait pas de consulter directement les représentants de cette profession avant d'édicter l'arrêté en litige. Par suite, ce principe n'a pas été méconnu. 
 11. En deuxième lieu, il n'est pas contesté qu'à la date de l'arrêté attaqué, la situation de sécheresse dans la zone Gapeau avait atteint le niveau " crise " qui est le plus grave des quatre niveaux prévus par la classification de l'article R. 211-66 du code de l'environnement. Dans une telle situation, l'article 7 de l'arrêté-cadre départemental du 12 août 2022 dispose qu'il est nécessaire de " réserver les capacités de la ressource pour l'alimentation en eau potable des populations, pour les usages en lien avec la santé, la salubrité publique, la sécurité civile, la sécurité des installations industrielles, l'abreuvement des animaux et la préservation des fonctions biologiques des cours d'eau " et que " l'arrêt des usages non prioritaires s'impose alors ". Il est constant que le lavage des véhicules automobiles, y compris dans un centre professionnel, n'est pas un usage prioritaire de l'eau devant nécessairement être préservé en période de crise sécheresse, ainsi que le précise d'ailleurs le point 2.4.1 du guide circulaire de mise en œuvre des mesures de restriction des usages de l'eau en période de sécheresse, publié en mai 2023 par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires. L'arrêté attaqué n'impose pas une interdiction totale d'activité pour les stations de lavage professionnel puisqu'il prévoit que les stations dotées d'un dispositif de recyclage à 70 % peuvent continuer à exercer un programme de lavage par rouleaux ne dépassant pas 100 litres d'eau. Il n'est pas démontré qu'un tel dispositif de recyclage serait impossible à mettre en place pour des raisons techniques, financières ou tenant à l'absence de référencement, d'habilitation ou de reconnaissance par l'Etat. La circonstance, au demeurant non établie, que très peu de stations en seraient effectivement équipées est sans incidence à cet égard. Pour les stations de lavage qui en sont dépourvues, l'interdiction d'activité édictée par l'arrêté attaqué est limitée à la période du 17 août au 15 octobre 2023, soit moins de deux mois. Si les sociétés requérantes font valoir que ces stations sont équipées de portiques de lavage proposant des programmes dits " éco " et de lances à haute pression qui permettent de réduire le débit d'eau, il n'est pas démontré que le volume d'eau ainsi consommé, même limité, serait compatible avec l'état de la ressource en eau en situation de crise sécheresse, dans la zone et pendant la période en cause. Même si les requérantes indiquent que 95 % de l'eau utilisée par une station de lavage est récupérée pour être renvoyée vers une station d'épuration puis restituée au milieu naturel, il reste qu'en l'absence de dispositif de recyclage, cette eau n'est pas réemployée au sein de la station de lavage et constitue donc une consommation nette. Si elles soutiennent encore que le lavage professionnel des véhicules présente des avantages en ce qu'il génère peu de consommation d'eau par rapport au lavage à domicile et permet de lutter contre la pollution issue des carrosseries sales en recueillant les boues de lavage, elles ne font état d'aucun obstacle à ce qu'un tel lavage soit différé jusqu'à la fin de la période de crise sécheresse, le 15 octobre 2023. Par ailleurs, la mesure litigieuse, qui distingue selon que les stations de lavage sont dotées ou non d'un dispositif de recyclage à 70 %, est conforme aux préconisations émises par le comité " ressources en eau " du Var réuni le 13 juillet 2023. Cette mesure est moins stricte que celles prévues tant par le guide circulaire précité, dont le tableau des mesures minimales de restriction figurant au point 2.4.8 prévoit une interdiction pure et simple du lavage de véhicules en station en cas de déclenchement du niveau de crise, que par l'arrêté-cadre départemental du 12 août 2022, dont l'article 11 interdit en période de crise toute activité de lavage professionnel des véhicules automobiles sauf ceux soumis à une obligation réglementaire tels que véhicules sanitaires ou alimentaires. Si les sociétés requérantes se prévalent d'un rapport d'inspection ministériel relatif à la gestion de l'eau pendant la sécheresse de 2022, elles ne le produisent pas et l'extrait de presse cité dans leurs écritures, rédigé en termes généraux, ne concerne pas spécifiquement le département du Var et encore moins la zone Gapeau. Par ailleurs, il n'est pas démontré que l'état de sécheresse rencontré dans les autres départements avec lesquels les sociétés requérantes font la comparaison serait équivalent à celui subi en 2023 par le département du Var et la zone en cause. Enfin, la circonstance qu'un certain nombre de particuliers se reporteraient sur un lavage à domicile de leur véhicule, lequel est interdit, est sans incidence sur la légalité de la mesure de restriction en litige. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, cette mesure n'est pas disproportionnée au but recherché ni entachée d'erreur d'appréciation. 
 12. En troisième lieu, si les sociétés requérantes se prévalent, d'une part, de la situation des " stations dotées de systèmes de recyclage ", elles ne précisent pas de quel système il s'agit. S'il est question d'un recyclage de l'eau supérieur ou égal à 70 %, l'arrêté attaqué prévoit la possibilité pour les stations concernées de continuer à proposer un programme de lavage pour les rouleaux ne dépassant pas 100 litres. Il n'est pas établi que l'interdiction des autres programmes de lavage serait disproportionnée à l'objectif de préservation de la ressource en eau pendant la période de crise sécheresse sur la zone en cause. S'il s'agit d'un dispositif de recyclage inférieur à 70 %, il n'est pas davantage démontré, ainsi qu'il a été dit au point précédent, que l'interdiction de toute activité serait disproportionnée au but recherché. D'autre part, si les requérantes soutiennent que les stations non dotées d'un système de recyclage sont munies de dispositifs économes en eau tels que pistes équipées de lance à haute pression et au moins un portique programmé suivant un mode économique, il ne ressort pas des pièces du dossier que de tels équipements permettraient de diminuer l'usage de l'eau au point de regarder leur interdiction en période de crise comme disproportionnée. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère disproportionné des restrictions posées par l'arrêté attaqué doit être écarté. 
 13. En quatrième lieu, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application. 
 14. L'arrêté attaqué n'interdit pas toute activité des stations de lavage de véhicules automobiles puisqu'il autorise celles qui sont équipées d'un dispositif de recyclage à 70 % à exercer un programme de lavage pour les rouleaux ne dépassant pas 100 litres. Cette mesure tend à concilier l'objectif de préservation de la ressource en eau face à la crise de sécheresse avec les intérêts des centres de lavage. Les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le lavage professionnel de véhicules serait soumis à une interdiction totale d'activité constitutive d'une rupture d'égalité par rapport aux autres secteurs économiques concernés par les restrictions d'eau. De plus, l'interdiction d'activité imposée aux stations dépourvues d'un dispositif de recyclage à 70 % est limitée à la période du 17 août au 15 octobre 2023. Si les requérantes font valoir que l'Etat n'a institué aucune aide financière directe ou indirecte pour compenser même partiellement la perte d'exploitation alors que celle-ci n'est pas garantie par les organismes d'assurance, elles ne fournissent aucun élément chiffré permettant d'évaluer le montant de cette perte par rapport au chiffre d'affaires annuel des entreprises concernées et son impact sur leur activité. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet du Var ait commis une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre en prenant de telles mesures afin de préserver les usages prioritaires de l'eau. 
 15. En dernier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 16. Les sociétés requérantes excipent de l'illégalité, d'une part, du guide circulaire de mise en œuvre des mesures de restriction des usages de l'eau en période de sécheresse, publié en mai 2023 par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et, d'autre part, de l'arrêté-cadre interdépartemental du 22 juin 2023 relatif à la gestion et à la préservation de la ressource en eau en période d'étiage sur les axes de la Durance, du Verdon et de la Siagne. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué aurait été pris pour l'application de ces deux actes, lesquels n'en constituent pas la base légale. Par conséquent, cette exception d'illégalité est inopérante. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SARL Aquali et autres tendant à l'annulation de l'arrêté attaqué doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par les sociétés requérantes. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Aquali et autres est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié aux sociétés à responsabilité limitée Aquali, MT Lavage et STC Concept, aux sociétés par actions simplifiées Car Invest H20 et Bemagre, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet du Var.  
 Délibéré après l'audience du 20 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bernabeu, présidente, 
 M. Riffard, premier conseiller, 
 M. Cros, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. CROS 
 La présidente, 
 Signé 
 M. BERNABEU 
 La greffière, 
 Signé 
 G. BODIGER  
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.