TA34 · 6ème Chambre — 28 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 16 mai 2023 et le 7 mai 2024, Mme B... A..., représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° DP 66065 22 A0160 du 24 février 2023 par lequel le maire de la commune d’Elne a fait opposition à la déclaration préalable déposée pour la création d’une cuisine d’été et d’une piscine sur un terrain situé 10 chemin de Padraguets, parcelle cadastrée section AD n° 11 ;  
 
2°) si elle n’était pas bénéficiaire d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, à titre principal, d’enjoindre au maire de la commune d’Elne de lui notifier, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, un arrêté de non-opposition à déclaration préalable ou, à titre subsidiaire, de se prononcer de nouveau sur sa demande dans le même délai ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune d’Elne la somme de 2 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- le maire n’était pas en situation de compétence liée dès lors qu’aucun avis du préfet n’était intervenu à la date d’intervention de la décision tacite ; 
- l’arrêté est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’il procède au retrait d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 30 janvier 2023 et qu’il n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire ;  
- il est insuffisamment motivé pour se borner à faire état de la localisation du projet sans évoquer ses caractéristiques ou son importance ;  
- l’arrêté est illégal par voie d’exception d’illégalité de l’avis du 22 février 2023, de sorte que la substitution de motifs sollicitée par la commune doit être rejetée : 
* l’avis a été émis par une autorité incompétente ;  
* il est intervenu plus d’un mois après la transmission du dossier en méconnaissance de l’article R. 423-59 du code de l'urbanisme et, en tout état de cause, un avis favorable est réputé né le 12 février 2023 ; 
* il est entaché d’erreur de droit dès lors que le porter à connaissance est dépourvu de portée normative ainsi que l’a jugé le tribunal dans un jugement n° 2005784 du 11 mai 2022 ;  
* il est entaché d’erreur d’appréciation quant aux risques auxquels le projet est exposé et pour se borner à faire état d’une interdiction de principe ; 
- le motif tiré de ce que le projet est situé en zone inondable I du plan local d'urbanisme est entaché d’erreur de droit dès lors que l’article A2 du règlement du plan local d'urbanisme autorise les constructions annexes et le projet n’emporte aucune nouvelle implantation d’habitat ;  
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme est entaché d’erreur de droit dès lors que le maire s’est borné à se fonder sur un porter à connaissance dépourvu de valeur normative ;  
- il est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que le projet n’emporte aucune exposition supplémentaire au risque d’inondation ; en tout état de cause, il était susceptible d’être autorisé seulement en ce qu’il concerne la piscine. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 mai 2024 et le 11 juillet 2024, la commune d’Elne, représentée par Me Vigo, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
- aucun des moyens de la requête n’est fondé ;  
- elle sollicite une substitution de motifs, le maire se trouvant en situation de compétence liée pour s’opposer au projet au regard de l’opposition formulée par l’avis du 22 février 2023. 
 
La requête a été communiquée au préfet des Pyrénées-Orientales le 16 octobre 2025, lequel n’a pas produit de mémoire. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code de l'urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Didierlaurent,  
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Renaudin, représentant Mme A..., et celles de Me Vigo, représentant la commune d’Elne. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... a déposé, le 30 décembre 2022 auprès du service instructeur de la commune d’Elne, une déclaration préalable pour la création d’une cuisine d’été et d’une piscine sur un terrain situé 10 chemin de Padraguets, parcelle cadastrée section AD n° 11. Par la présente requête, Mme A... demande l’annulation l’arrêté n° DP 66065 22 A0160 du 24 février 2023 par lequel le maire de la commune d’Elne a fait opposition à cette déclaration préalable. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
Aux termes de l’article L. 422-4 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis (…) recueille l'accord ou l'avis des autorités ou commissions compétentes, notamment dans les cas prévus au chapitre V du titre II du présent livre ». Selon l’article R. 423-51 du même code : « Lorsque le projet porte sur une opération soumise à un régime d'autorisation prévu par une autre législation, l'autorité compétente recueille les accords prévus par le chapitre V du présent titre ». Aux termes de l’article R. 425-21 du même code : « Lorsque le projet porte sur une construction située dans un plan de surfaces submersibles valant plan de prévention des risques naturels prévisibles en application de l'article L. 562-6 du code de l'environnement, le permis de construire (…) ne peut intervenir si le préfet, après consultation du service chargé des mesures de défense contre les inondations et du service chargé de la police des cours d'eau, s'y oppose. Si le préfet subordonne son accord au respect de prescriptions nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d'inondation, la décision doit imposer ces prescriptions ». Il résulte de ces dernières dispositions que, lorsque le projet porte sur une construction située dans le périmètre d’un plan de surfaces submersibles, valant plan de prévention des risques naturels prévisibles, la délivrance d’un permis de construire est subordonnée à l’avis conforme du préfet. 
 
Il ressort des pièces du dossier et ainsi que le fait valoir la commune en défense que, le terrain d’assiette du projet du pétitionnaire étant inclus en zone B du plan de surfaces submersibles de la vallée du Tech, le préfet des Pyrénées-Orientales a été consulté par le maire d’Elne sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme. 
 
Lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.  
 
En premier lieu, compte tenu de sa dénomination et de son champ d’intervention, la consultation du service eau et risques, placé sous l’autorité du préfet des Pyrénées-Orientales, doit être regardée comme étant celle prévue par les dispositions de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme. Il ressort des mentions de cet avis qu’il est signé par M.C... D..., chef de ce service. Par un arrêté du 29 avril 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture des Pyrénées-Orientales, le directeur départemental des territoires et de la mer a donné délégation à M. C... D..., chef du service eau et risques, à l'effet de signer l'avis en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'avis du 22 février 2023 manque en fait et doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 423-59 du code de l'urbanisme : « Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R* 423-60 à R* 423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ». 
 
Si Mme A... soutient qu’un avis favorable tacite est né à défaut de réception d’un avis explicite dans le délai d’un mois suivant la saisine du préfet intervenue le 12 janvier 2023 sur le fondement de l’article R. 423-59 du code de l’urbanisme, soit le 12 février 2023, l’avis défavorable du 22 février 2023 est venu nécessairement se substituer à cet avis tacite favorable. Par suite, le maire de la commune, dont il n’est pas allégué qu’il n’avait pas reçu cet avis défavorable avant de s’opposer à la déclaration préalable, n’a pas commis d’erreur de droit en estimant se trouver en situation de compétence liée et en refusant de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée. 
 
En troisième lieu, si Mme A... fait valoir que le porter à connaissance du 11 juillet 2019 auquel l’auteur de l’avis fait référence est dépourvu de portée normative, la circonstance que le document en cause a été déclaré illégal par un jugement du 11 mai 2022 ne fait pas obstacle à ce qu’il soit pris en compte comme élément d’information pour apprécier l’intensité du risque auquel une construction est exposée, le tribunal s’étant au demeurant borné à estimer que l’autorité préfectorale avait excédé sa compétence en conférant le caractère de « règles » à de simples recommandations, sans remettre en cause ni le bien-fondé de la carte des aléas établie sur le territoire communal, ni la pertinence des préconisations associées au zonage. Il ressort de la lecture de cet avis qu’il relève que le terrain d’assiette du projet est situé en zone B du plan des surfaces submersibles du Tech, qu’il est situé en zone inondable d'aléa très fort, correspondant à des hauteurs d'eau égales ou supérieures à 1 mètre ou des vitesses d'écoulement égales ou supérieures à 0,50 m/s et que la cartographie directive inondation du scénario moyen du Tech approuvée par le préfet coordonnateur de bassin le 1er août 2014 précise que le terrain d'assiette du projet est exposé à des hauteurs d'eau comprises entre 1 mètre et 2 mètres. Il indique enfin qu’un projet de construction d’une piscine au niveau du terrain naturel sans bâtiment annexe pourra faire l’objet d’un avis favorable. 
 
Alors que Mme A... ne peut, par la seule production de photographies aériennes faisant état de constructions précédemment édifiées sur le terrain situé en zone B du plan de surfaces submersibles de la vallée du Tech, être regardée comme remettant utilement en cause l’évaluation du risque résultant de l’avis du 22 février 2023, le maire de la commune d’Elne n’était en outre, ainsi qu’il a été dit au point 2, pas tenu de rechercher si le projet pouvait être autorisé assorti de prescriptions en le limitant à la seule construction d’une piscine. Dans ces conditions, le maire de la commune d’Elne était en situation de compétence liée pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par Mme A..., de sorte que les moyens dirigés contre l’arrêté n° DP 66065 22 A0160 du 24 février 2023 doivent être écartés comme inopérants. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête de Mme A... doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l’annulation de la décision attaquée, n’implique aucune mesure particulière d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction de Mme A... doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
La commune d’Elne n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par Mme A... au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que la commune d’Elne sollicite au titre de ces mêmes dispositions.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Elne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la commune d’Elne. 
 
 
Délibéré après l'audience du 12 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Encontre, présidente, 
M. Meekel, premier conseiller, 
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
M. Didierlaurent 
La présidente, 
 
S. Encontre 
La greffière, 
 
C. Arce 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 1er décembre 2025. 
La greffière, 
 
 
 
C. Arce