TA45 · 4ème chambre — 22 janvier 2026

Vu les procédures suivantes : 
 
I°) Par une requête, enregistrée sous le n° 2302910 le 16 juillet 2023, et un mémoire non communiqué enregistré le 13 octobre 2025, Mme A... B..., représentée par Me Gentilhomme, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler le titre de perception émis à son encontre le 14 avril 2023 par le directeur général du centre hospitalier régional et universitaire (CHRU) de Tours en vue du recouvrement de la somme de 20 615,02 euros correspondant à un trop-perçu de rémunération ; 
 
2°) de mettre à la charge du CHRU de Tours une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le titre de perception ne mentionne pas le prénom de l’émetteur de l’acte, ne comporte aucune signature, ne précise pas les bases de la liquidation et comporte des imprécisions quant aux services compétents en cas de contestation ; 
- il ne satisfait pas aux règles posées par l’article L. 1611-5 du code général des collectivités territoriales et par les articles 1er, 2 et 4 du décret n° 2018-689 du 1er août 2018 en l’absence de mise en œuvre d’un service de paiement en ligne gratuit ; 
- la somme dont il lui est demandé le paiement trouve son fondement dans la décision portant radiation des cadres à compter du 1er juillet 2022, elle-même illégale, dès lors qu’elle est entachée d’un vice d’incompétence, d’un défaut de motivation et d’une rétroactivité illégale et ce alors qu’elle pouvait prétendre à conserver l’intégralité de son traitement jusqu’à sa mise en retraite au titre de la poursuite de son congé pour invalidité temporaire imputable au service et les sommes versées à ce titre lui sont définitivement acquises ; 
- cette décision n’étant pas devenue définitive, elle est recevable à en contester le bien-fondé par la voie de l’exception. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2025, le centre hospitalier régional et universitaire de Tours conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre des frais liés au litige. 
 
Il fait valoir que : 
- les moyens tenant aux irrégularités formelles du titre de perception sont inopérants ou infondés ; 
- le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la décision du 25 janvier 2023 admettant Mme B... à la retraite est irrecevable, cette décision étant définitive faute d’avoir été contestée dans le délai de recours contentieux, lequel était indiqué ; 
- ce moyen est en tout état de cause infondé ainsi qu’il le démontre dans son mémoire en défense enregistré sous le n° 2303410 ; 
- les sommes perçues par Mme B... dont il lui est demandé le reversement correspondent à des traitements qu’il est bien-fondé à lui réclamer puisqu’elle était admise à la retraite et qu’elle percevait la pension afférente. 
 
II°) Par une requête enregistrée sous le n° 2303410 le 14 août 2023, et un mémoire non communiqué enregistré le 13 octobre 2025, Mme B..., représenté par Me Gentilhomme, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 25 janvier 2023 par laquelle le directeur général du centre hospitalier régional et universitaire (CHRU) de Tours l’a admise à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 2022, ensemble la décision du 8 juin 2023 de rejet de son recours gracieux ;  
 
2°) d’annuler son brevet de pension ; 
 
3°) de mettre à la charge du CHRU de Tours une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- sa requête est recevable ;  
- la décision du 25 janvier 2023 est entachée d’un vice d’incompétence ; 
- elle est entachée d’un défaut de motivation en particulier s’agissant des motifs pour lesquels le centre hospitalier a prononcé sa mise à la retraite de manière rétroactive ; 
- elle est entachée d’une rétroactivité illégale dès lors d’une part, qu’elle n’était pas dans une situation irrégulière résultant de l’épuisement de ses droits à congés puisqu’elle pouvait prétendre à un congé pour invalidité temporaire imputable au service, d’autre part, qu’elle n’avait pas atteint la limite d’âge et enfin, que sa situation ne révélait aucune illégalité ; 
- le brevet de pension méconnaît les articles L. 26 et R. 36 du code des pensions civiles et militaires de retraite dès lors que la mise en paiement de la pension est antérieure à la décision de radiation des cadres ; 
- il appartenait au centre hospitalier, en application de l’article L. 242-4 du code des relations entre le public et l’administration, de déroger au principe posant l’impossibilité de retrait d’une décision créatrice de droits légale dès lors que celle-ci pouvait être remplacée par une décision plus favorable ; 
- les sommes versées par le centre hospitalier à compter de la date d’effet de la pension de retraite lui sont définitivement acquises de sorte qu’il ne peut lui en être demandé le remboursement. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2024, la Caisse des dépôts et consignations conclut à sa mise hors de cause. 
 
Elle fait valoir que les décisions incriminées sont de nature strictement statutaire qui relèvent de la responsabilité de l’autorité ayant pouvoir de nomination. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2025, le centre hospitalier régional et universitaire de Tours, représenté par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des frais liés au litige. 
 
Il fait valoir que : 
- la décision du 25 janvier 2023 est devenue définitive faute d’avoir été contestée dans le délai de recours contentieux lesquels étaient indiqués ; en tout état de cause, les moyens invoqués contre cette décision ne sont pas fondés ; 
- les conclusions dirigées contre le brevet de pension sont également irrecevables en raison de leur tardiveté et les moyens invoqués à son encontre ne sont pas fondés ; 
- le moyen tiré de ce que les sommes qu’elle a perçues lui seraient définitivement acquises est inopérant. 
 
Vu les autres pièces des dossiers ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;  
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ; 
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lesieux, 
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, 
- et les observations de Me Gentilhomme, représentant Mme B..., et de Me Gobé, substituant Me Tertrais, représentant le centre hospitalier régional et universitaire de Tours. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme B..., née en 1967, était infirmière de bloc opératoire diplômée d’Etat de classe supérieure, titulaire, au sein du centre hospitalier régional et universitaire (CHRU) de Tours. Victime d’un accident reconnu imputable au service, elle a été placée en congé de maladie à ce titre à compter du 1er juillet 2016. A la suite d’un avis de la commission de réforme départementale d’Indre-et-Loire du 3 février 2022 concluant à son inaptitude totale et définitive à ses fonctions et à toutes fonctions sans possibilité de reclassement, l’intéressée a sollicité de son employeur son admission à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 2022. Après avis favorable de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) émis le 24 janvier 2023, le directeur général du CHRU de Tours l’a, par arrêté du 25 janvier 2023, admise à la retraite pour invalidité avec effet rétroactif au 1er juillet 2022. Une pension de retraite pour invalidité lui a été concédée à compter de cette date sur la base du 7ème échelon de son grade. En conséquence, le directeur général du CHRU de Tours a émis à son encontre, le 14 avril 2023, un titre de perception en vue du recouvrement de la somme de 20 615,02 euros correspondant à un trop-perçu de rémunération. Par sa requête, enregistrée sous le n° 2303410, Mme B... demande au tribunal, d’une part, l’annulation de la décision du 25 janvier 2023, ensemble la décision du 8 juin 2023 de rejet de son recours gracieux et d’autre part, le brevet de pension notifié le 21 février 2023. Par sa requête, enregistrée sous le n° 2302910, elle demande au tribunal d’annuler le titre de perception émis à son encontre le 14 avril 2023. 
 
Sur la jonction : 
 
Les requêtes n°s 2302910 et 2303410, présentées pour Mme B..., concernent la situation d’un même fonctionnaire et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 
Sur les conclusions dirigées contre la décision du 25 janvier 2023 : 
 
En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Aux termes de l’article R. 421-5 de ce code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Aux termes de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que la décision du 25 janvier 2023 par laquelle le directeur général du CHRU de Tours l’a admise à faire valoir ses droits à retraite pour invalidité avec effet rétroactif au 1er juillet 2022 a été notifiée à Mme B... le 1er février 2023. Cette décision comporte la mention des voies et délais de recours. Si la requérante soutient qu’elle a adressée le 6 février 2023 un recours gracieux ayant eu pour effet d’interrompre le délai de recours contentieux, ce courrier, reçu le 10 février 2023 par le CHRU de Tours, qui sollicite des informations quant à l’avancement de son dossier de retraite, le montant des indemnités qu’elle serait susceptible de percevoir et le montant de sa rente viagère pour invalidité, ne comporte aucune critique de la décision du 25 janvier 2023 et n’a pas eu pour effet d’interrompre le délai de recours contentieux à l’encontre de cette décision, lequel expirait le 3 avril 2023. Dans ces conditions, le recours gracieux adressé au CHRU de Tours par le conseil de Mme B..., le 17 avril 2023, postérieurement à l’expiration du délai de recours contentieux, n’a pas davantage eu pour effet d’interrompre ce délai, ainsi d’ailleurs que l’établissement hospitalier l’en a informé par un courrier du 8 juin 2023. Par suite, les conclusions de la requête de Mme B... tendant à l’annulation de la décision du 25 janvier 2023, enregistrées le 14 août 2023, sont tardives. Il y a donc lieu d’accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense par le CHRU de Tours et de rejeter les conclusions de la requête n° 2303410 tendant à l’annulation de la décision du 25 janvier 2023. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 242-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration peut, selon le cas et sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s'il s'agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire ». Si, lorsque les conditions prévues par ces dispositions sont réunies, l’auteur d’une décision peut, sans condition de délai, faire droit à une demande de retrait présentée par son bénéficiaire, il n’est toutefois pas tenu de procéder à un tel retrait, alors même que la décision serait entachée d’illégalité. Il appartient ainsi à l’auteur de la décision d’apprécier, sous le contrôle du juge, s’il peut procéder ou non au retrait, compte tenu tant de l’intérêt de celui qui l’a saisi que de celui du service. 
 
Pour soutenir que le CHRU de Tours aurait dû faire droit à sa demande de retrait de la décision du 25 janvier 2023, exprimée dans le courrier de son conseil du 17 avril 2023, Mme B... se borne à soutenir que son employeur l’a plusieurs fois « désinformée » s’agissant de la procédure de mise en œuvre de la retraite pour invalidité. De telles considérations sont toutefois inopérantes à l’appui d’un moyen tiré de ce que le CHRU de Tours aurait commis une erreur d’appréciation en rejetant sa demande et ce alors que l’intéressée était inapte, de manière totale et définitive à ses fonctions d’infirmière et à toutes fonctions sans possibilité de reclassement, que cette inaptitude a été constatée après un avis de la commission départementale de réforme du 3 février 2022, et qu’il a été fait droit à la demande de Mme B... d’être radiée des cadres à compter du 1er juillet 2022. Il s’ensuit que les conclusions de la requête n° 2303410 tendant à l’annulation de la décision du 8 juin 2023 du directeur général du CHRU de Tours en tant qu’il aurait refusé de retirer l’arrêté du 25 janvier 2023 ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions dirigées contre le brevet de pension : 
 
Aux termes du troisième alinéa de l’article 2 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : « L'admission à la retraite est prononcée, après avis de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, par l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination ». Aux termes du I de l’article 27 de ce décret, alors en vigueur : « La mise en paiement de la pension de retraite et de la rente d'invalidité ne peut être antérieure à la date de la décision de radiation des cadres du fonctionnaire sauf dans les cas exceptionnels prévus à l'article R. 36 du code des pensions civiles et militaires de retraite ». Aux termes de l’article R. 36 du code des pensions civiles et militaires de retraite : « La mise en paiement de la pension de retraite ou de la solde de réforme peut être antérieure à la date de la décision de radiation des cadres lorsque cette décision doit nécessairement avoir un effet rétroactif en vue soit d'appliquer des dispositions statutaires obligeant à placer l'intéressé dans une position administrative régulière, soit de tenir compte de la survenance de la limite d'âge, soit de redresser une illégalité ». 
 
Ainsi que le soutient la requérante, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir, de sorte que, en l’absence de disposition législative l’y autorisant, l’administration ne peut, même lorsqu’elle est saisie d’une demande de l’intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision d’admission à la retraite à moins qu’il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour tirer les conséquences de la survenance de la limite d’âge, pour placer l’agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité. Néanmoins, et en tout état de cause, l’arrêté du 25 janvier 2023 par lequel le directeur général du CHRU de Tours a admise Mme B... à faire valoir ses droits à retraite pour invalidité avec effet rétroactif au 1er juillet 2022 n’ayant été ni rapporté par son auteur, ni annulé par le juge de l’excès de pouvoir, il s’imposait à la CNRACL, alors même qu’il aurait été illégal et ce dès lors que cet arrêté ne revêt pas le caractère d’un acte inexistant, d’une reconstitution de carrière fictive intervenue à titre purement gracieux et n’a pas eu pour effet de maintenir l’intéressée en prolongation d’activité au-delà de la durée des services liquidables lui permettant d’obtenir une pension à taux plein. Par suite, les conclusions de la requête n° 2303410 tendant à l’annulation du brevet de pension notifié le 21 février 2023 doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense. 
 
Sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire : 
 
D’une part, aux termes de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa version applicable au litige : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants (…) Toutefois, si la maladie provient (…) d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite (…) ». 
 
D’autre part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir. Par suite, en l’absence de disposition législative l’y autorisant, l’administration ne peut, même lorsqu’elle est saisie d’une demande de l’intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision d’admission à la retraite, à moins qu’il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour tirer les conséquences de la survenance de la limite d’âge, pour placer l’agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité. 
 
Il résulte de l’instruction que Mme B... était couverte, depuis le 1er juillet 2016, par un congé de maladie en raison d’un accident reconnu imputable au service. En application de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 cité ci-dessus, il appartenait au CHRU de Tours de la maintenir dans cette position et de lui verser l’intégralité de son traitement jusqu’à sa mise à la retraite, laquelle ne pouvait, en vertu du principe rappelé au point 10, intervenir antérieurement à la date du 25 janvier 2023 dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que Mme B... avait atteint la limite d’âge avant cette date, ni qu’elle était placée dans une situation irrégulière ou découlant d’une illégalité à laquelle il aurait fallu remédier. Ainsi, même si une pension de retraite a été versée rétroactivement à l’intéressée à compter du 1er juillet 2022, et qu’il n’est pas établi ni même allégué par cette dernière qu’elle tiendrait d’une quelconque disposition statutaire ou du code des pensions civiles et militaires de retraite le droit de cumuler les sommes versées au titre de son traitement et sa pension de retraite perçue rétroactivement, la rémunération qui lui a été servie par le CHRU de Tours jusqu’au 25 janvier 2023 lui était définitivement acquise. Par suite, le directeur général du CHRU de Tours ne pouvait pas légalement répéter, par le titre de perception litigieux, la somme de 20 615,02 euros qui ne constituait ni une simple erreur de liquidation, ni un indu de rémunération. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête enregistrée sous le n° 2302910, qu’il y a lieu de faire droit aux conclusions de Mme B..., et de prononcer la seule annulation de l’avis des sommes à payer émis le 14 avril 2023 en vue du recouvrement de la somme de 20 615,02 euros. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
D’une part, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CHRU de Tours la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme B... dans l’instance n° 2302910 et non compris dans les dépens et de rejeter, dès lors que l’article L. 761-1 du code de justice administrative y fait obstacle, les conclusions du CHRU de Tours présentées sur ce fondement dans la même instance. 
 
D’autre part, les dispositions du même article font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHRU de Tours, qui n’est pas la partie perdante dans l’instance n° 2303410, la somme demandée par Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B..., la somme demandée par le CHRU de Tours au même titre. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : L’avis des sommes à payer émis le 14 avril 2023 est annulé. 
 
Article 2 : Le centre hospitalier régional et universitaire de Tours versa à Mme B... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : La requête n° 2303410 de Mme B... et les conclusions du centre hospitalier régional et universitaire de Tours présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, dans les instances n°s 2302910 et 2303410, sont rejetées. 
 
 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B..., au centre hospitalier régional et universitaire de Tours et à la Caisse des dépôts et consignations. 
 
Délibéré après l'audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Lesieux, présidente, 
M. Nehring, premier conseiller,  
Mme Dicko-Dogan, première conseillère,  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe 22 janvier 2026. 
 
La présidente-rapporteure, 
 
Sophie LESIEUX 
L’assesseur le plus ancien, 
 
Virgile NEHRING 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Céline BOISGARD 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.