TA77 · Tribunal Administratif de MELUN — 12 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 24 mars 2023, complétée le 31 mars 2023, la préfète du  
 Val-de-Marne demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des délibérations du  
 29 septembre 2022 n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux et n° DCM-2022-09-01 BIS portant prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, ainsi que la délibération n° DCM-2023-1 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal du conseil municipal de Bonneuil-sur-Marne. 
 Elle indique que, à la suite de la suspension, le 3 mars 2022, par le juge des référés du présent tribunal, d'une décision de refus de mise en œuvre par la commune de Bonneuil-sur-Marne des dispositions de l'article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique,  confirmée par la cour administrative d'appel de Paris le 26 avril 2022, le conseil municipal de cette commune a défini les nouvelles règles d'organisation du temps de travail de son personnel par une délibération du 29 septembre 2022 par trois délibérations, qu'elle a formé un recours gracieux contre deux de ces délibérations, à savoir celles n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux et n° DCM-2022-09-01 BIS portant prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, que le conseil municipal a modifié, au cours d'un conseil municipal du 9 février 2023,  la première de ces délibérations en adoptant la délibération  
 n° DCM-2023-1 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, que les modifications opérées par cette délibération ne suffisent pas à purger les illégalités de la décision n° DCM 2022-09-01 et que, de plus, aucune modification n'a été apportée à la délibération n° DCM-2022-09-01 BIS qui demeure entachées d'illégalités. 
 Elle soutient que les délibérations en cause ne définissent pas les horaires de travail et les conditions de mise en place des cycles de travail, en se référant notamment aux cadres d'emploi, aux filières ou aux métiers de la collectivité, comme prévu par l'article 4 du décret n° 2000-815 du  
 25 août 2000, mais les définit en des termes très généraux, et ont retenu diverses sujétions pour des métiers dont quinze ne répondent pas à la définition prévue par les textes et la jurisprudence car elles ne sont pas spécifiques à un métier et sont très imprécises, ce qui ne permet pas de réellement distinguer les emplois soumis à sujétions spécifiques et donc à réduction du temps de travail et enfin que les quotités de réduction accordées ne sont pas justifiées.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2023, la commune de Bonneuil-sur-Marne, représenté par Me Carrère, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés et que les sujétions justifiant une réduction de la durée du travail sont une caractéristique des fonctions exercées par les agents qui ont un impact sur leur état de santé physique ou psychique, et qui justifient, afin de compenser cet impact, une réduction de la durée du travail, qu'elles doivent être définies par l'organe délibérant, qui associe à ces sujétions une quotité de réduction de la durée du travail, que la délibération doit permettre à l'autorité territoriale de déterminer les agents qui sont en droit de bénéficier de la réduction de temps de travail prévue par la délibération. 
 Vu : 
 - la délibération n° DCM-2022-09-01 du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne en date du 29 septembre 2022 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux ;  
 - la délibération n°DCM-2022-09-01 BIS du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne en date du 29 septembre 2022 portant prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal ; 
 - la délibération n° DCM-2023-1 du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne en date du 29 septembre 2022 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ;  
 - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 
 - le décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;  
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ; 
 - la décision n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l'article 47 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal administratif de Melun a désigné M. Aymard, vice-président, pour statuer en tant que juge des référés en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Par une requête enregistrée le 24 mars 2023 sous le numéro 2302978, la préfète du Val-de-Marne a demandé l'annulation des délibérations contestées. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir, au cours de l'audience du 3 avril 2023, tenue en présence de Mme Aubret, greffière d'audience, présenté son rapport et entendu :  
 - les observations de Mesdames Belbol et Chambrillon, représentant la préfète du  
 Val-de-Marne, qui rappellent que la commune de Bonneuil-sur-Marne a fait valoir à plusieurs reprises sa volonté de ne pas appliquer la loi sur le temps de travail dans la fonction publique territoriale, que l'exécution d'une précédente décision de refus a été suspendue, que la commune a déposé une question prioritaire de constitutionnalité qui a été rejetée, qui maintient qu'elle n'a pas tenu compte des observations qui avaient été faites lors des recours gracieux, que les cycles de travail n'ont pas été correctement définis en respectant les termes du décret, qu'il n'y a aucune définition  des personnels concernés et des cycles et des horaires, que la commune se méprend également sur les sur la question des sujétions particulières qui sont définies de manière trop générale et ne sont pas spécifiques aux postes et relèvent du travail normal, qu'elles ne sont pas justifiées et que l'uniformité de la réduction du temps de travail est un révélateur de l'absence d'évaluation de ces sujétions ;  
 - les observations de Me Cadoux, représentant la commune de Bonneuil-sur-Marne, qui rappelle que le décret précise que les délibérations doivent décider la mises en place des cycles de travail et qu'il appartient ensuite à l'autorité municipale de les définir, qu'il s'agit de compenser les sujétions d'un travail difficile pour les agents, qu'il n'y a aucune règle qui oblige à ce qu'une sujétion soit spécifique, que le travail sur écran est ainsi spécifique pour l'ensemble des métiers d'une commune, que l'impact des modalités du travail sur l'état de santé des agents doit être évalué et c'est ce qui a été fait par la commune, que les liens entre les conditions doivent faire l'objet d'une examen par l'autorité territoriale, que le travail avec le public est considéré comme une sujétion dans les préfectures mais qu'il est reproché à la commune de faire de même, que la proportionnalité de la réduction du temps de  travail n'a pas à être fixée par le juge et que la commune a le droit d'avoir une politique des ressources humaines qui lui est propre ; 
 - les observations complémentaires de Mesdames Belbol et Chambrillon, représentant la préfète du Val-de-Marne, qui soutient que la comparaison avec les services de l'Etat n'est pas pertinente et que la réduction du temps de travail peut être fixée par cadre d'emploi. 
 Considérant ce qui suit : 
 1 Par une délibération n° DCM 2022-09-01 du 29 septembre 2022, relative à la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, le conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne a créé un régime de travail spécifique pour les agents affectés sur les emplois d'assistants maternel, en raison des sujétions particulières liées à la nature de leurs missions, et leur a octroyé huit jours annuels de compensation pour une année entière. Par une seconde délibération n° DCM-2022-09-01 BIS du même jour, relative à la prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, il a créé un régime de travail spécifique pour les agents affectés sur certains emplois en raison des sujétions particulières liées à la nature de leurs fonction, en leur accordant six jours annuels de compensation, soit les agents chargés d'une mission d'accueil du public ou en relation directe avec lui, d'une mission de production de travaux administratifs et/ou intellectuels,  d'une mission de fonctionnement d'équipement cultural, d'une mission d'entretien, de restauration et/ou de maintenance de locaux municipaux, d'une mission d'encadrement et/ou d'animation auprès du jeune public, d'une mission de gardiennage d'équipements municipaux, d'une mission de travaux à caractère technique, d'une mission de police et/ou de médiation et/ou de surveillance de la voie publique, d'une mission d'encadrement et d'une mission de santé publique, ces critères de pénibilité étant précisés pour chacune de ces missions. Par un recours gracieux formé le 5 décembre 2022, la préfète du Val-de-Marne a demandé au maire de la commune de Bonneuil-sur-Marne de bien vouloir modifier ces délibérations, en estimant que la première n'apportait aucune précision quant aux services ou métiers concernés par les trois cycles retenus par la collectivité ni les conditions de mise en œuvre de ces cycles et les horaires de travail et ne faisait pas état du décompte de la durée annuelle du temps de travail, que les critères de pénibilité retenus ne pouvaient être qualifiées de sujétions particulières au sens de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001, que les sujétions retenues n'étaient pas spécifiques à un métier et que donc les sujétions retenues ne pouvaient être qualifiées comme telles et motiver une réduction du temps de travail, que les dispositions relatives à la formation professionnelle n'avaient pas à figurer dans un délibération sur le temps de travail et enfin que l'accomplissement de la journée de solidarité n'était pas précisément définie. Par une nouvelle délibération n° DCM-2023-1 du 9 février 2023, le conseil municipal de la commune de  
 Bonneuil-sur-Marne a donc modifié les articles 2 et 3 de la délibération n° DCM-2022-09-01 du  
 29 septembre 2022 en précisant les sujétions particulières liées à l'activité des assistantes maternelles et en précisant les trois cycles de travail des agents de la collectivité (36 heures 39 minutes de travail hebdomadaire avec 9 jours de récupération pour les " services à caractère non technique devant couvrir la totalité de l'amplitude horaire d'accueil et de fonctionnement fixée ", 35 heures 9 minutes pour les " services à caractère non technique devant faire face aux pics d'activité au cœur de l'amplitude horaire d'accueil et de fonctionnement fixée " , et une annualisation pour les " services à caractère technique, dont l'amplitude horaire d'accueil et de fonctionnement est décalée en raison de la nature même des missions remplies "). Par une requête enregistrée le 24 mars 2023, la préfète du Val-de-Marne a donc demandé au présent tribunal l'annulation de ces trois délibérations et demande au juge des référés, par une requête du même jour, d'en suspendre l'exécution. 
 2 Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article du code général des collectivités territoriales  
 ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.- Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent, de même, les règles fixées par les articles L. 2541-22, L. 2561-1, L. 3132-1, L. 4142-1, L. 4411-1,  
 L. 4421-1, L. 4431-1, L. 5211-3, L. 5421-2, L. 5711-1 et L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales. () ".  
 3 En vue de l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 susvisée de transformation de la fonction publique imposent aux collectivités territoriales qui en ont fait usage de fixer, par une délibération prise dans le délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans les limites applicables à ceux de l'État. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu contribuer à l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu'avec la fonction publique de l'État afin de réduire les inégalités entre les agents et faciliter leur mobilité. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général. En second lieu, d'une part, les dispositions contestées se bornent, en matière d'emploi, d'organisation du travail et de gestion de leurs personnels, à encadrer la compétence des collectivités territoriales pour fixer les règles relatives au temps de travail de leurs agents. D'autre part, les collectivités territoriales qui avaient maintenu des régimes dérogatoires demeurent libres, comme les autres collectivités, de définir des régimes de travail spécifiques pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions de leurs agents. 
 4 Aux termes de l'article L. 611-1 du code général de la fonction publique : " La durée du travail effectif des agents de l'Etat est celle fixée à l'article L. 3121-27 du code du travail, sans préjudice des dispositions statutaires fixant les obligations de service pour les personnels enseignants et de la recherche. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat précisant notamment les mesures d'adaptation tenant compte des sujétions auxquelles sont soumis certains agents ". Aux termes de l'article L. 611-2 du même code, qui a repris les termes de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Les modalités d'application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne temps ". 
 5 Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée de travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (). / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ". Aux termes de l'article 4 du même texte : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er. Des arrêtés ministériels pris après avis des comités sociaux d'administration ministériels compétents définissent les cycles de travail auxquels peuvent avoir recours les services. Ces arrêtés déterminent notamment la durée des cycles, les bornes quotidiennes et hebdomadaires, les modalités de repos et de pause. Ces cycles peuvent être définis par service ou par nature de fonction. Les conditions de mise en œuvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant sont définies pour chaque service ou établissement, après consultation du comité social d'administration. Pour les agents relevant d'un régime de décompte horaire des heures supplémentaires, celles-ci sont prises en compte dès qu'il y a dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail. Elles font l'objet d'une compensation horaire dans un délai fixé par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, après avis du comité social d'administration ministériel. A défaut, elles sont indemnisées ".  
 6 Aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 susvisé, pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé sous réserve des dispositions suivantes ". L'article 2 du même texte poursuit : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ". Il résulte de ces dispositions, qui ont pour effet de définir de manière exhaustive les cas dans lesquels il est possible de prévoir des dérogations à la durée annuelle de travail de 1607 heures, que le champ de ces dérogations est expressément limité aux seules hypothèses de sujétions intrinsèquement liées à la nature même des missions. 
 7 En premier lieu, en définissant de manière générale trois cycles de travail et en distinguant uniquement les personnels techniques et non techniques, sans faire référence à leurs horaires de travail, aux bornes quotidiennes de leurs journées de travail et aux modalité de repos et de pause, ni même d'ailleurs les préciser, la délibération du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne du 29 septembre 2022 n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux, telle que modifiée par la délibération n° DCM-2023-1 du  
 9 février 2023 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, n'a pas respecté les dispositions rappelées aux points précédents, dès lors qu'il appartient au seul conseil municipal, après avis du comité technique compétent, de fixer précisément les postes, services et métiers concernés par les réductions du temps de travail envisagées, en déterminant leurs cycles de travail, et donc leurs bornes horaires journalières et hebdomadaires ainsi que leurs modalités de repos et de pause des agents concernés, sans en renvoyer l'application à la responsabilité aux chefs de service, laquelle ne peut entraîner qu'une disparité non justifiée de traitement entre les agents de la collectivité et donc une iniquité de traitement entre eux.  
 8 En deuxième lieu, il résulte des mêmes dispositions qu'il appartient également au conseil municipal de définir avec précision les sujétions particulières, qu'elles soient afférentes au travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés ou en équipes, à la modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux, ou en prenant en compte d'autres critères que ceux mentionnés à l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé, à la condition qu'elles soient liées à la nature même des postes occupés par les agents concernés ou à leurs missions et aient un caractère spécifique à ces postes ou missions, ce qui implique nécessairement, d'une part, que les dites sujétions ne peuvent avoir un caractère général ou être susceptibles de pouvoir être corrigées par d'autres moyens et notamment par une adaptation du poste de travail, une amélioration de l'organisation du travail ou une formation spécifique des agents qui les occupent ou les exercent, conformément à la responsabilité de tout employeur, et d'autre part qu'elles soient décrites de manière suffisamment détaillée permettant de déterminer précisément leurs particularités par rapport aux fonctions habituelles exercées par les autres agents de la commune dans des conditions normales. 
 9 En l'espèce, la liste des sujétions particulières mentionnée dans la délibération n° DCM-2022-09-01 BIS du 29 septembre 2022, relative à la prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal de la commune de Bonneuil-sur-Marne, ne répond pas aux conditions énoncées au point précédent dès lors qu'elles ont trait à la nature même des fonctions exercées par l'ensemble des agents de la collectivité et ne sont donc pas spécifiques à un métier déterminé ou une mission particulière et peuvent même, pour la plupart d'entre elles, faire l'objet de mesures correctrices par l'employeur par une action sur l'ergonomie du poste de travail, la formation des agents ou l'organisation du service. 
 10 En troisième lieu, en accordant de manière uniforme à l'ensemble des agents des communs six jours de réduction de leur temps de travail, ainsi que deux jours supplémentaires aux assistants maternels, sans justification particulière liée à la nature de leur mission ou à la définition de leur cycle de travail , la délibération du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne du 29 septembre 2022 n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux, telle que modifiée par la délibération n° DCM-2023-1 du 9 février 2023 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, ne respecte pas non plus les dispositions citées plus haut de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 susvisé.  
 11  Dans ces conditions, la préfète du Val-de-Marne est fondée à soutenir qu'il existerait, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité des délibérations du conseil municipal de la commune de Bonneuil-sur-Marne du 29 septembre 2022 n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux, telle que modifiée par la délibération n° DCM-2023-1 du 9 février 2023 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, et n° DCM-2022-09-01 BIS portant prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal et à en demander la suspension de son exécution. 
 O R D O N N E 
 Article 1er : L'exécution des délibérations du conseil municipal de la commune de  
 Bonneuil-sur-Marne du 29 septembre 2022 n° DCM-2022-09-01 portant nouvelle organisation du temps de travail des agents municipaux, telle que modifiée par la délibération n° DCM-2023-1 du 9 février 2023 portant modification de la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, et n° DCM-2022-09-01 BIS portant prise en compte de la sujétion particulière au titre de la pénibilité dans la nouvelle organisation du temps de travail du personnel communal, est suspendue. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la préfète du Val-de-Marne et à la commune de Bonneuil-sur-Marne. 
 Le juge des référés, 
 Signé : M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°2302950