TA83 · 2ème chambre — 7 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 12 septembre 2023, sous le n°2302950, et un mémoire enregistré le 17 avril 2024, le préfet du Var défère au tribunal, aux fins d'annulation, l'arrêté du 17 avril 2023 par lequel le maire de Toulon a abrogé son précédent arrêté du 20 octobre 2022 portant opposition à la déclaration préalable déposée par la SARL Le Renouveau de Magaud en vue de la modification des façades, le changement des menuiseries, les dépose et repose de bardages en bois sur toutes les façades, la mise en place d'un bardage bois le long de la falaise au Sud-Ouest, la réfection des sols des terrasses accessibles par pose de lames de bois, et, au Sud, l'aménagement d'espaces plantés non accessibles au public, sur une construction à usage de restaurant, située 367 chemin de la Mer, parcelles cadastrées 137 BL 29 et 30, sur le territoire de la commune, a retiré sa décision de rejet du recours gracieux présenté par la société pétitionnaire et ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. 
 Il soutient que : 
 - même si la preuve de l'existence légale de la construction - bâtisse en R+2 et terrasse -  édifiée avant 1943 a pu être rapportée, aucun document n'établit la régularité de l'extension en partie ouest, construite après 1960 ; dans ces conditions, la demande d'autorisation devait porter sur l'ensemble du bâti existant qui devait être considéré comme une construction nouvelle ;  
 les constructions nécessitaient alors un permis de construire et non une simple déclaration ;  
 la prescription prévue par l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme n'est pas applicable car la partie litigieuse de l'immeuble est située sur le domaine public ; 
 - les travaux ont également eu pour effet de créer des surfaces de plancher supplémentaires ainsi qu'une emprise au sol supplémentaire, contrairement à ce qu'indique  
 la pétitionnaire et nécessitaient, de même, un permis de construire et non une simple déclaration ; 
 - le dossier de déclaration préalable ne permet pas de s'assurer que la construction met en œuvre les techniques particulières imposées par le risque de mouvement de terrain et de chutes de blocs et de pierres, telles que les prévoit le plan de prévention des risques naturels prévisibles applicable ; ainsi, en l'absence de prescriptions particulières relatives au PPR,  
 la décision ne permet pas de respecter l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;  
 - l'arrêté méconnaît les articles L. 121-8, L. 121-16, L. 121-17 et L. 121-23 du code de l'urbanisme en ce qu'il autorise une construction qui n'est pas en continuité avec l'urbanisation existante, déroge illégalement au principe d'inconstructibilité dans la bande de 100m, se trouve comprise dans un espace remarquable et que les constructions prévues ne sont pas conçues de manière à permettre un retour du site à l'état naturel ; 
 - les travaux sont prohibés par l'article Ns 1 du PLU ; 
 - les accès ne respectent pas les prescriptions de l'article N3 du règlement du PLU,  
 la pétitionnaire déclarant elle-même que " le restaurant La Calanque est accessible uniquement par un chemin très pentu et dont les 50 premiers mètres sont totalement fermés à toute circulation y compris les 2 roues " ; 
 - le terrain est concerné par un EBC dans lequel toute construction est interdite et une partie de la construction se trouve sur le domaine public. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 1er mars 2024 et le 30 juillet 2024, la SARL Le Renouveau de Magaud agissant par son gérant, M. A et représentée par l'AARPI MeaVoce Avocats par Me Consalvi, conclut au rejet du déféré préfectoral et à la condamnation de l'État à lui payer la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article  
 L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par le préfet du Var ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 13 mai 2024, la commune de Toulon, agissant par son maire en exercice et représentée par la SELARL Plenot-Suares-Orlandini par Me Orlandini, conclut à titre liminaire à ce qu'il soit enjoint au préfet du Var de produire les AOT dont a bénéficié la pétitionnaire pour occuper le domaine public, au rejet du déféré ou subsidiairement à ce qu'il soit fait application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme en cas de besoin et à la condamnation de l'État à lui payer la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par l'État ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 14 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 31 juillet 2024 à 12 heures, par application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Une note en délibéré, présentée pour la SARL Le Renouveau de Magaud, a été enregistrée le 25 janvier 2025.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bonmati ; 
 - les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Orlandini, pour la commune de Toulon. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 20 octobre 2022, le maire de Toulon s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SARL Le Renouveau de Magaud, en vue de la modification des façades, le changement des menuiseries, les dépose et repose de bardages en bois sur toutes les façades,  
 la mise en place d'un bardage bois le long de la falaise au Sud-Ouest, la réfection des sols des terrasses accessibles par pose de lames de bois, et, au Sud, l'aménagement d'espaces plantés non accessibles au public, sur une construction à usage de restaurant, à l'enseigne " La Calanque ", située 367 chemin de la Mer, parcelles cadastrées 137 BL 29 et 30, en zone Ns du PLU, sur le territoire de la commune.  
 2. Par un nouvel arrêté du 17 avril 2023, le maire de Toulon a abrogé son arrêté  
 du 20 octobre 2022, a retiré sa décision de rejet du recours gracieux présenté par la société et ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, le préfet du Var défère ce dernier arrêté au tribunal, aux fins d'annulation. 
 3. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 4. Le préfet soutient, en premier lieu, qu'aucune preuve de l'existence légale de la construction ni de son usage n'aurait été rapportée. Il admet cependant que, cette preuve pouvant être rapportée par tous moyens dès lors, notamment, qu'est invoquée l'existence du bâtiment antérieurement à la législation sur les permis de construire intervenue le 15 juin1943, le bâtiment en cause existait bien dès le début du XX° siècle et était déjà à usage de restaurant, une carte postale de 1911, intitulée " la fête au restaurant ", produite au dossier, en établissant la réalité. S'il fait valoir également que les terrasses latérales en extension auraient été bâties sans autorisation, il ressort toutefois de l'examen des pièces du dossier, notamment des nombreux documents iconographiques produits, que, dès avant 1943, le restaurant présentait globalement sa configuration actuelle, comprenant les deux terrasses latérales, les balustrades et les claustras ajourés.  
 5. Le préfet soutient, en deuxième lieu, que, contrairement à ce qu'indique le pétitionnaire, des surfaces de plancher supplémentaires auraient été irrégulièrement créées et qu'ainsi, faute d'obtention d'un permis de construire, les travaux projetés méconnaissent l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme qui soumettent à permis de construire, à l'exception des travaux d'entretien et de réparation ordinaires, " les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à 20m² ".  
 6. Il ressort, en effet, de l'examen des documents photographiques et graphiques produits au dossier que si, dès avant 1943, la terrasse principale de l'établissement était dotée d'un toit, de piliers, d'un mur de pourtour à mi-hauteur et de claustras dans la partie supérieure située au-dessous de la toiture, des baies vitrées destinées à protéger cette terrasse centrale des intempéries ont été installées, conduisant ainsi à la clore entièrement et, partant, à créer une surface de plancher supplémentaire de plus de 20m². Ces mêmes documents, ainsi que la société pétitionnaire l'admet elle-même, révèlent que ces constructions ont été réalisées à une date, certes indéterminée, mais, en tout état de cause, postérieure à 1943, et doivent, par suite, être tenues pour irrégulières. Il s'ensuit que le préfet est fondé à se prévaloir de la violation alléguée des dispositions précitées du code de l'urbanisme, en ce que le projet aurait dû également emporter régularisation de ces constructions antérieurement édifiées sans autorisation.   
 7. Le préfet soutient, en troisième lieu, que la prolongation de la terrasse située en partie Ouest par la pose de lames en bois au sol aurait eu pour effet de créer une emprise au sol supplémentaire dès lors que le dossier ne précise, ni la hauteur du terrain naturel avant travaux, ni la hauteur totale des terrasses par rapport au terrain naturel et qu'ainsi l'autorisation a été accordée en méconnaissance des dispositions combinées des articles R. 420-1 et R. 421-14 du code de l'urbanisme. 
 8. Il ressort cependant des pièces du dossier, notamment des plans DP 2C et DP 4C,  
 que le terrain naturel demeure inchangé sur toute la partie bâtiment et terrasses, qu'aucune opération de travaux d'adaptation du sol (terrassement ou excavation) n'est envisagée, que sur les espaces plantés, les déblais et remblais sont limités à 40 cm et qu'aucun espace planté ne sera supérieur à 49 cm du terrain naturel. Dans ces conditions, l'allégation selon laquelle une emprise au sol supplémentaire serait créée à l'Ouest n'apparaît pas démontrée. 
 9. Le préfet invoque, en quatrième lieu, la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-8, L. 121-16 et L. 121-17 du code de l'urbanisme qui posent le principe de la constructibilité limitée dans les communes littorales et leurs espaces proches du rivage et de l'interdiction de construire dans la bande de 100 m le long du rivage. Il est constant que ces principes sont applicables aux constructions et installations nouvelles ainsi qu'aux extensions des constructions et installations existantes et il résulte, en effet, de ce qui est dit au point 4, que la construction irrégulière des baies vitrées assurant la fermeture de la terrasse principale a eu pour effet de créer une telle surface de plancher supplémentaire, en méconnaissance des dispositions précitées.  
 10. Le préfet soutient, en cinquième lieu, que le site de l'Anse Magaud a été identifié par le SCOT Provence Méditerranée comme un espace remarquable à préserver au titre de l'article L.121-23 du code de l'urbanisme selon lequel : " " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. () " et qu'ainsi l'autorisation de travaux d'aménagement d'une construction existante a été prise en méconnaissance de ces dispositions.  
 11. Il résulte cependant d'une part, de ce qui est dit au point 3, que la construction n'est pas, dans sa globalité, dépourvue d'existence légale, d'autre part, que si le projet intègre  
 la création irrégulière antérieure de surface de plancher, il n'accroît pas son emprise au sol et, en permettant la montée en gamme de l'établissement à usage de restaurant, dénommé  
 " La Calanque ", constitue, au contraire, une amélioration de l'existant compatible avec  
 la protection de cet espace remarquable.  
 12. Le préfet se prévaut, en sixième lieu, de la méconnaissance des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme qui interdisent tous types d'occupation ou d'utilisation du sol à l'exception des aménagements légers, en indiquant que des travaux de construction engendrant de la surface de plancher (restaurant) et de l'emprise au sol (terrasses) ne peuvent être considérés comme des aménagements légers et qu'étant, en outre, dépourvus d'existence légale, ils constituent des constructions nouvelles. 
 13. Toutefois, la construction n'étant pas globalement dépourvue d'existence légale,  
 le projet ne procédant à aucun accroissement de son emprise au sol et l'augmentation de surface de plancher résultant uniquement de la fermeture par des baies vitrées de la terrasse principale déjà existante, ce moyen doit être écarté.  
 14. Le préfet soutient, en septième lieu, que le projet ne respecterait pas les dispositions de l'article N3 du PLU relatif aux dessertes et accès selon lesquelles : " les caractéristiques des accès et des voiries doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, etc. " dès lors que " le pétitionnaire déclare lui-même dans la notice du projet que " le restaurant La Calanque est accessible uniquement par un chemin très pentu et dont les 50 premiers mètres sont totalement fermés à toute circulation y compris les 2 roues ".  
 15. Il est constant toutefois que le projet ne correspond pas à une construction nouvelle, de sorte que, les accès lui étant étrangers, l'article N3 du PLU ne peut utilement lui être opposé. Il est également constant que ledit projet concerne un établissement à usage de restaurant, comme tel soumis à la législation distincte relative aux établissements recevant du public et dont, par suite, l'exploitation est subordonnée au respect des règles qu'elle énonce, notamment en termes de sécurisation des accès utilisés tant par la clientèle que par les services publics, notamment de lutte contre l'incendie. Au surplus, la fermeture de la voie d'accès à toute circulation automobile de la clientèle est de nature à assurer, plutôt qu'à compromettre,  
 la sécurité des usagers au sens où les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en prescrivent le respect. 
 16. Le préfet fait valoir, en huitième lieu, qu'en vertu de l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme relatif aux espaces boisés, " le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Nonobstant toutes dispositions contraires, il entraîne le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement prévue au chapitre 1er du titre IV du livre III du code forestier " et que le terrain étant partiellement compris dans un espace boisé classé (EBC) par le PLU, l'aménagement des terrasses et de l'espace planté végétalisé serait de nature à compromettre la conservation et la protection des boisements et induit un changement de la vocation forestière qui n'est pas autorisé. 
 17. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment des plans de masse " existant " DP 2A et " projet " DP 2B, qu'aucune terrasse n'a vocation à être créée dans le périmètre concerné par l'espace boisé classé mais uniquement un espace végétalisé destiné à réhabiliter une partie de terrain laissée à l'abandon, avec suppression d'un local de stockage de bouteilles de gaz et pose d'un plancher bois. Le préfet ne conteste pas que, comme le fait valoir la pétitionnaire, le plancher comme les plantations envisagés sont des aménagements légers intervenant dans un espace actuellement dépourvu de tout boisement et présentent un caractère réversible, de sorte qu'ils ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements dans cet espace. 
 18. Le préfet soutient, en dernier lieu, que le projet, qui se situe en zone bleue CB correspondant à un secteur exposé à l'aléa de chutes de pierres et de blocs, ne mettrait pas en œuvre les techniques particulières prévues en cette matière, par le plan de prévention des risques mouvements de terrain et inondations, lesquelles sont applicables autant à l'existant qu'aux biens et activités futures et méconnaîtrait ainsi les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 19. Il est toutefois constant que les techniques particulières invoquées, dont le préfet soutient qu'elles seraient absentes du dossier de déclaration préalable, consistent dans  
 " le traitement de la ou des falaises, la créations d'écrans, la structure de freinage et/ou d'arrêt des pierres et des blocs, le traitement des façades exposées y compris si nécessaire, la protection des ouvertures, la réduction du ruissellement, la végétalisation de la pente. ", le PPR ajoutant que " Pour la réalisation de tous travaux des dispositions sont prises pour assurer la stabilité pendant et après travaux ". Ces éléments, relatifs aux techniques de construction, relèvent toutefois de l'application d'une législation distincte qui n'est pas au nombre de celles que doit vérifier le service instructeur telles qu'elles sont énumérées à l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme aux termes duquel : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l' utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ". S'il appartiendra au pétitionnaire de s'y conformer, le cas échéant, lors de l'exécution des travaux, la circonstance que le dossier de déclaration préalable ne permettrait pas leur vérification n'est, toutefois, pas de nature à entacher la décision d'illégalité. 
 20. Il résulte cependant de tout ce qui précède, particulièrement des considérations énoncées aux points 5, 6 et 9, que, sans qu'il soit nécessaire de lui enjoindre de produire les autorisations d'occupation du domaine public sollicitées en défense, lesquelles relèvent d'une réglementation distincte, le préfet du Var est fondé à demander l'annulation totale de l'arrêté attaqué du 17 avril 2023 en ce que le projet, qui emporte la nécessité de régulariser des constructions irrégulières, aurait dû faire l'objet non d'une simple déclaration de travaux mais d'une demande de permis de construire. 
 Sur les frais relatifs au litige : 
 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 17 avril 2023 par lequel le maire de Toulon a abrogé son précédent arrêté du 20 octobre 2022 portant opposition à la déclaration préalable déposée par la SARL Le Renouveau de Magaud en vue de la modification des façades, le changement des menuiseries, les dépose et repose de bardages en bois sur toutes les façades, la mise en place d'un bardage bois le long de la falaise au Sud-Ouest, la réfection des sols des terrasses accessibles par pose de lames de bois, et, au Sud, l'aménagement d'espaces plantés non accessibles au public, sur une construction à usage de restaurant, située 367 chemin de la Mer - parcelles cadastrées 137 BL 29 et 30 - sur le territoire de la commune, a retiré sa décision de rejet du recours gracieux présenté par la société et ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable, est annulé.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties et les conclusions de la commune de Toulon et de la SARL Le Renouveau de Magaud, tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée au préfet du Var, à la SARL Le Renouveau de Magaud et à la commune de Toulon. 
 Délibéré après l'audience du 24 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Sauton, président,  
 M. Quaglierini, premier conseiller, 
 Mme Bonmati, magistrate honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 D. Bonmati        
 Le président, 
 signé 
 J.F. Sauton 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Bérenger 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 Le greffier. 
 N°2302950