TA34 · 5ème Chambre — 8 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 mai 2023, la SARL La Notte, représentée par Me Guyon, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Hérault du 23 mars 2023 prononçant la fermeture administrative de l'épicerie à l'enseigne " La Notte " située au 4 rue d'Alger à Montpellier durant 21 jours ainsi que la décision rejetant sa réclamation préalable indemnitaire ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 18 500 euros assortie des intérêts au taux légal et capitalisation ;  
 3°) d'assortir l'injonction d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les décisions du 23 mars 2023 et rejetant implicitement le recours gracieux sont entachées d'incompétence ; 
 - les articles L.121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ont été méconnus lès lors que la procédure contradictoire est illusoire puisqu'elle a présenté ses observations par un courrier reçu le 22 mars 2023 précisant qu'elle sollicitait un rendez-vous qui n'a pas été honoré ; la préfecture de l'Hérault n'a pas accordé un entretien ; 
 - les faits reprochés le 23 mars 2023 sont erronés ; aucune preuve, lors du constat de police n'établit qu'il s'agissait réellement d'une vente entre un client et le commerçant ; les 10 paquets de cigarettes et 19 cigarettes électroniques de type " puff " contenant de la nicotine à 2% n'étaient aucunement destinés à la vente ;  
 - il y a une contradiction entre le procès-verbal de proposition de composition pénale hors validation et la décision du 23 mars 2023 puisque le procès-verbal indique la présence de " 9 cigarettes électroniques " tandis que la décision en mentionne 19 ; 
 - le préfet a invoqué à tort une fermeture administrative qui été annulée par un jugement du 19 octobre 2020 ; cette fermeture administrative ne saurait lui être reprochée ; 
 - l'arrêté est entaché d'erreur dans la qualification juridique pour les mêmes raisons que celles invoquées sur le moyen tiré de l'erreur de fait ;  
 - l'arrêté méconnaît la liberté du commerce et d'industrie, la liberté d'entreprendre ainsi que droit de propriété ; 
 - il méconnaît le principe " non-bis in idem " ; elle a préalablement fait l'objet d'une amende de composition pénale d'un montant de 700 euros pour avoir détenu frauduleusement " 10 paquets de cigarette et 9 cigarettes électroniques de type " puff " " ; 
 - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la sanction est disproportionnée ; 
 - il y a une erreur de droit tirée de l'obligation de retrait ; 
 - le préjudice financier est évalué à 10 000 euros, les pertes des produits à 1 500 euros, la perte de clientèle à 1 000 euros, l'atteinte à la réputation à 3 000 euros, le préjudice moral à 3 000 euros ;  
 - la responsabilité sans faute de l'Etat sera engagée à titre subsidiaire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2023, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de réclamation préalable et faute de précisions suffisantes ; 
 - aucun des moyens n'est fondé ; 
 - les préjudices ne sont pas établis. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne ; 
 - le code général des impôts ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lauranson, 
 - les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme D, représentant le préfet de l'Hérault. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL La Notte, qui a comme gérant M. C E, exerce une activité d'épicerie de nuit située au 1 Rue d'Alger à Montpellier. La SARL La Notte demande au tribunal d'annuler l'arrêté du préfet de l'Hérault du 23 mars 2023 prononçant la fermeture administrative de l'épicerie à l'enseigne " La Notte " située au 4 rue d'Alger à Montpellier durant 21 jours ainsi que la décision rejetant sa réclamation préalable indemnitaire. La SARL La Notte demande également la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 18 500 euros assortie des intérêts au taux légal et capitalisation au titre de son préjudice résultant de l'illégalité fautive de la décision du 23 mars 2023. 
 2. Par un arrêté du 13 mars 2023, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial n° 32 du 15 mars 2023, le préfet de l'Hérault a accordé à Mme B A, sous-préfète, directrice de cabinet, une délégation à l'effet de signer, notamment, " toute décision relative à la police administrative ". Cet arrêté définit avec une précision suffisante les limites de la délégation accordée à Mme A. Celle-ci était ainsi habilitée à signer au nom du préfet de l'Hérault l'arrêté prononçant la fermeture administrative de l'établissement en cause, qui constitue une mesure de police. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté en litige doit être écarté. 
 3. La SARL La Notte soutient avoir sollicité un rendez-vous par courrier du 17 mars 2023 dans le cadre de la procédure contradictoire initiée par courrier du préfet de l'Hérault du 9 mars 2023, notifiée par voie administrative le lendemain, et lui laissant un délai de 10 jours pour présenter ses observations, le cas échéant orales. Toutefois, elle produit un accusé réception postale n°87000749195101S avec une distribution de son courrier le 22 mars 2023 mais qui ne comporte aucune mention de son objet. Son courrier du 17 mars 2023 sollicitant un rendez-vous ne mentionne pas qu'il a été notifié en recommandé avec accusé de réception ni a fortiori le numéro de recommandé correspondant. Par ailleurs, le préfet de l'Hérault produit ce courrier du 17 mars 2023 avec son enveloppe, envoyé par recommandé en ligne, mentionnant le dépôt à La Poste le 23 mars 2023 et un cachet d'arrivée à la préfecture le 27 mars 2023 soit postérieurement à la date de la décision contestée. Dans ces conditions, il n'est pas établi que la SARL La Notte ait présenté des observations ou qu'elle ait sollicité un rendez-vous pour les présenter oralement dans le délai de 10 jours qui a commencé à courir le 10 mars 2023 et s'achevait le 20 mars 2023. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par les articles L.121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.  
 4. Si la SARL La Notte soutient que le préfet de l'Hérault n'apporte pas la preuve des faits reprochés, il ressort du procès-verbal dressé 15 janvier 2023 à 23h50 par un officier de police judiciaire, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire qui n'est pas rapportée, qu'un client, qui confirmait son achat, venait de régler le paiement de deux bouteilles de vin auprès du vendeur, lequel n'était pas déclaré à l'Urssaf, ce qui est constitutif d'un délit. Cette vente était effectuée après 22h, en méconnaissance de l'arrêté du maire de Montpellier du 13 janvier 2022. L'officier de police judiciaire constatait, derrière le comptoir, la présence de 10 paquets de cigarettes et 19 cigarettes électroniques contenant de la nicotine à 2% alors que l'établissement ne dispose pas de licence lui permettant de vendre du tabac en méconnaissance de l'article 1810 du code général des impôts. Par ailleurs, était relevée la présence de trois caméras de surveillance sans qu'une demande d'autorisation de vidéoprotection ait été effectuée. Eu égard à la présence de ces articles derrière le comptoir et à leur nombre, le fait qu'ils étaient proposés à la vente au détail est suffisamment établi. Par suite, la décision n'est entachée d'aucune erreur de fait. 
 5. Si la SARL La Notte soutient qu'il y a une contradiction entre le procès-verbal de proposition de composition pénale et la décision du 23 mars 2023 puisque le procès-verbal indique la présence de " 9 cigarettes électroniques " tandis que la décision en mentionne 19, outre qu'il ne produit pas cette composition pénale, cette erreur est, en tout état de cause, sans incidence sur la décision qui est fondée sur le procès-verbal établi par un officier de police judiciaire qui fait foi jusqu'à preuve du contraire et qui mentionne 19 cigarettes électroniques à la vente. 
 6. La circonstance que l'arrêté contesté ait mentionné, comme antécédents, un fermeture administrative qui aurait fait l'objet d'une annulation par la présente juridiction n'a pas d'incidence dès lors qu'il est fondé essentiellement sur les faits issus du procès-verbal dressé 15 janvier 2023 et que le préfet aurait pris la même décision s'il n'avait pas tenu compte de cette fermeture administrative en 2020 qui d'ailleurs n'était pas le seul antécédent défavorable de la SARL La Notte. Par suite le moyen doit être écarté. 
 7. Aux termes de l'article 1825 du code général des impôts : " La fermeture de tout établissement dans lequel aura été constatée l'une des infractions mentionnées à l'article 1817 peut être ordonnée, pour une durée ne pouvant excéder trois mois, par arrêté préfectoral pris sur proposition de l'autorité administrative désignée par décret () ". L'article 1817 mentionne notamment les infractions prévues à l'article 1810 du même code. Constitue une infraction, aux termes du 10° de l'article 1810, " quelles que soient l'espèce et la provenance de ces tabacs : fabrication de tabacs ; détention frauduleuse en vue de la vente de tabacs fabriqués ; vente, y compris à distance, de tabacs fabriqués ; transport en fraude de tabacs fabriqués ; acquisition à distance, introduction en provenance d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou importation en provenance de pays tiers de produits du tabac manufacturé acquis dans le cadre d'une vente à distance " Aux termes de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique : " 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas six mois, à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements () ". 
 8. En retenant, pour la fermeture de l'établissement d'une durée de 21 jours sur le double fondement du 1° de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique et de l'article 1825 du code général des impôts, les faits de vente d'alcool au-delà de l'horaire autorisé, de vente de paquets de cigarettes et de cigarettes électroniques sans autorisation ainsi que l'absence d'affichage obligatoire de l'interdiction de fumer, le préfet de l'Hérault n'a pas entaché sa décision d'erreur dans la qualification juridique des faits retenus ni d'erreur de droit.  
 9. D'une part, et en tout état de cause, les stipulations de l'article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, selon lesquelles " la liberté d'entreprise est reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations et aux pratiques nationales ", ne sont, en vertu de l'article 51 de cette même charte, opposables aux Etats membres que lorsque ceux-ci mettent en œuvre le droit de l'Union, ce qui n'est pas le cas s'agissant d'un arrêté portant fermeture administrative d'une épicerie de nuit. D'autre part, la fermeture de cet établissement, qui ne s'est pas conformé à la réglementation, pour des durées qui pouvaient aller, selon le fondement légal, jusqu'à trois et six mois en application respective des articles 1825 du code général des impôts et L. 3332-15 du code de la santé publique, et qui n'a porté que sur une durée de 21 jours, était nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif de santé publique poursuivi et n'a ainsi pas porté une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre. Enfin, une fermeture administrative temporaire d'un établissement en application de ces mêmes dispositions n'a aucun effet sur le droit de propriété de l'exploitant de l'établissement. Par suite, les moyens tirés de l'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à celle d'entreprendre et de la méconnaissance du droit de propriété doivent être écartés. 
 10. Les mesures de fermeture ordonnées par le préfet sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique ou 1825 du code général des impôts ont pour objet de prévenir la continuation ou la réitération de désordres liés au fonctionnement de l'établissement, indépendamment de toute responsabilité de l'exploitant. En conséquence, de telles mesures doivent être regardées, non comme des sanctions présentant le caractère de punition, mais comme des mesures de police administratives. Le principe " non bis in idem " ne fait pas obstacle à la possibilité de cumuler une sanction pénale avec une sanction administrative telle que la fermeture administrative d'un établissement, ni une sanction administrative avec une mesure de police administrative. Dès lors, la SARL La Notte ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe " non bis in idem ", quand bien même elle aurait fait l'objet d'une composition pénale sur la base des mêmes faits que ceux qui ont fondé la décision en litige. 
 11. Dès lors, ainsi qu'il a été dit, que la décision de fermeture administrative n'est pas entachée d'illégalité, d'une part, le préfet de l'Hérault n'était pas tenu, suite au recours gracieux, de la retirer, d'autre part, la SARL La Notte n'est pas fondée à engager la responsabilité de l'Etat pour illégalité fautive. Enfin, la SARL La Notte n'est pas davantage fondée à engager la responsabilité administrative sans faute de l'Etat dès lors que, par ses manquements à la loi, elle est à l'origine de la décision de fermeture de son établissement et que ses préjudices sont directement liés à ses manquements. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de l'Hérault, que la requête de la SARL La Notte doit être rejetée, en ce compris ses conclusions à fin d'astreinte et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL La Notte est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SARL La Notte et au ministre de l'intérieur.  
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jérôme Charvin, président, 
 M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
 Mme Aude Marcovici, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Lauranson 
 Le président, 
 J. Charvin 
 La greffière, 
 A-L. Edwige 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 8 avril 2025, 
 La greffière, 
 A-L. Edwige 
 ale