TA21 · 1ère chambre — 27 novembre 2025

(1ère chambre)Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 octobre 2023 et 15 janvier 2024,  M. C... E... et Mme D... B... demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler les arrêtés nos T. 2023-1345 du 16 août 2023 et T. 2023-1454 du  25 septembre 2023 par lesquels le maire de Nevers a autorisé M. A... à utiliser une sonorisation durant certaines soirées des mois de septembre et d’octobre 2023 pour l’exploitation de son établissement « Guinguette on Loire », sis quai des Eduens, route des Saulaies ; 
 
2°) d’obliger la société « Guinguette on Loire » à faire réaliser une étude de l’impact des nuisances sonores par un organisme habilité et de la faire valider par l’agence régionale de santé ; 
 
3°) de prononcer une astreinte à l’encontre du maire de Nevers du fait de sa carence récidivée dans ses obligations de police des bruits excessifs ; 
 
4°) de rappeler les autorités préfectorales à leurs obligations. 
 
Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
- les arrêtés contestés méconnaissent les termes de la convention d’occupation temporaire du domaine public signée le 7 juillet 2017 dès lors que celle-ci n’autorise comme activités que celles de bar et de restaurant, à l’exception d’une guinguette les dimanches des mois de juillet-août et pour des plages horaires plus limitées que celles prévues par les arrêtés litigieux ;  
- ces arrêtés méconnaissent les dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales dès lors que des nuisances sonores importantes ont été constatées de façon régulière et ont fait l’objet de nombreuses plaintes de riverains auprès de la mairie et des forces de l’ordre ; 
- ces arrêtés municipaux méconnaissent les dispositions des articles R. 1336-6 et  R. 1336-7 du code de la santé publique, portent atteinte à la tranquillité des riverains et entraînent des risques d’atteintes à la santé du voisinage ; 
- en prenant ces arrêtés, identiques à ceux de 2021, annulés par un précédent jugement du tribunal administratif, et malgré les nombreuses plaintes des riverains, la commune de Nevers a persévéré dans ses agissements ; 
- l’étude de l’impact des nuisances sonores (EINS) du 19 avril 2022, prise en compte pour rédiger les arrêtés et que les requérants n’ont pu obtenir que dans le cadre de la présente instance, a été réalisée dans une configuration inadaptée, se base sur une émergence globale erronée et ne respecte pas les réglementations et normes en vigueur ; une nouvelle étude doit donc être menée par un organisme dûment habilité et validée par l’agence régionale de santé, conformément aux articles L. 571-18 et R. 571-27 du code de l’environnement. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 12 décembre 2023, la commune de Nevers, représentée par Me Potier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les conclusions tendant, d’une part, à rappeler les autorités préfectorales à leurs obligations qui ne relèvent pas des prérogatives du juge administratif et, d’autre part, à prononcer une astreinte à l’encontre de la commune, sans la chiffrer, sont irrecevables ; 
- aucun des moyens invoqués n’est fondé. 
 
Un mémoire en défense a été produit le 29 janvier 2024 pour la commune de Nevers et n’a pas été communiqué. 
 
 
La procédure a été communiquée à M. F... A..., qui n’a pas produit d’observations. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
- et les observations de M. E.... 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
Le maire de Nevers a autorisé, par les arrêtés nos T. 2023-1345 du 16 août 2023 et T. 2023-1454 du 25 septembre 2023, M. A... à utiliser une sonorisation durant certaines soirées des mois de septembre et d’octobre 2023 pour l’exploitation de son établissement « Guinguette on Loire », sis quai des Eduens, route des Saulaies. Par la présente requête,  M. E... et Mme B... demandent au tribunal d’annuler ces arrêtés.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 1311-1 du code de la santé publique : « Sans préjudice de l’application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d’Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d’hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l’homme, notamment en matière : (…) - de lutte contre les nuisances sonores (…) ». Aux termes de l’article L. 1311-2 de ce code : « Les décrets mentionnés à l’article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l’Etat dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières en vue d’assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune (…) ». Enfin, l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales dispose : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (…) le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les (…) réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés (…) et autres lieux publics ; (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 1336-1 du code de santé publique : « Les activités impliquant la diffusion de sons à un niveau sonore élevé, dans tout lieu public ou recevant du public, clos ou ouvert, sont exercées de façon à protéger l'audition du public et la santé des riverains (…) ». Selon l’article R. 1336-4 du même code : « Les dispositions des articles R. 1336-5 à R. 1336-11 s’appliquent à tous les bruits de voisinage à l’exception de ceux qui proviennent des infrastructures de transport et des véhicules qui y circulent, des aéronefs, des activités et installations particulières de la défense nationale, des installations nucléaires de base, des installations classées pour la protection de l’environnement ainsi que des ouvrages des réseaux publics et privés de transport et de distribution de l’énergie électrique soumis à la réglementation prévue à l’article 19 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d’énergie. (…) ». L’article R. 1336-5 du même code dispose : « Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme, dans un lieu public ou privé, qu’une personne en soit elle-même à l’origine ou que ce soit par l’intermédiaire d’une personne, d’une chose dont elle a la garde ou d’un animal placé sous sa responsabilité ». En vertu de l’article R. 1336-6 dudit code : « Lorsque le bruit mentionné à l’article R. 1336-5 a pour origine une activité professionnelle autre que l’une de celles mentionnées à l’article R. 1336-10 ou une activité sportive, culturelle ou de loisir, organisée de façon habituelle ou soumise à autorisation, l’atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme est caractérisée si l’émergence globale de ce bruit perçu par autrui, telle que définie à l’article R. 1336-7, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. / Lorsque le bruit mentionné à l’alinéa précédent, perçu à l’intérieur des pièces principales de tout logement d’habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, est engendré par des équipements d’activités professionnelles, l’atteinte est également caractérisée si l’émergence spectrale de ce bruit, définie à l’article R. 1336-8, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. / Toutefois, l’émergence globale et, le cas échéant, l’émergence spectrale ne sont recherchées que lorsque le niveau de bruit ambiant mesuré, comportant le bruit particulier, est supérieur à 25 décibels pondérés A si la mesure est effectuée à l’intérieur des pièces principales d’un logement d’habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, ou à 30 décibels pondérés A dans les autres cas ». Selon l’article  R. 1336-7 de ce code : « L’émergence globale dans un lieu donné est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau du bruit résiduel constitué par l’ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l’occupation normale des locaux et au fonctionnement habituel des équipements, en l’absence du bruit particulier en cause. / Les valeurs limites de l’émergence sont de 5 décibels pondérés A en période diurne (de 7 heures à 22 heures) et de 3 décibels pondérés A en période nocturne (de 22 heures à 7 heures), valeurs auxquelles s’ajoute un terme correctif en décibels pondérés A, fonction de la durée cumulée d’apparition du bruit particulier : / 1° Six pour une durée inférieure ou égale à 1 minute, la durée de mesure du niveau de bruit ambiant étant étendue à 10 secondes lorsque la durée cumulée d’apparition du bruit particulier est inférieure à 10 secondes ; / 2° Cinq pour une durée supérieure à 1 minute et inférieure ou égale à 5 minutes ; / 3° Quatre pour une durée supérieure à 5 minutes et inférieure ou égale à 20 minutes ; / 4° Trois pour une durée supérieure à 20 minutes et inférieure ou égale à 2 heures ; / 5° Deux pour une durée supérieure à 2 heures et inférieure ou égale à 4 heures ; / 6° Un pour une durée supérieure à 4 heures et inférieure ou égale à 8 heures ; / 7° Zéro pour une durée supérieure à 8 heures ». Enfin, aux termes de l’article  R. 1336-8 : « L’émergence spectrale est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant dans une bande d’octave normalisée, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau de bruit résiduel dans la même bande d’octave, constitué par l’ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l’occupation normale des locaux mentionnés au deuxième alinéa de l’article R. 1336-6, en l’absence du bruit particulier en cause. / Les valeurs limites de l’émergence spectrale sont de 7 décibels dans les bandes d’octave normalisées centrées sur 125 Hz et 250 Hz et de 5 décibels dans les bandes d’octave normalisées centrées sur 500 Hz, 1 000 Hz, 2 000 Hz et 4 000 Hz ». 
 
Le maire de Nevers a, par les arrêtés des 16 août 2023 et 25 septembre 2023, pris sur le fondement des pouvoirs de police qui lui sont conférés par les articles L. 2212-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, autorisé l’établissement « Guinguette on Loire » à utiliser une sonorisation à l’intérieur de ses locaux et sur sa terrasse les soirées du jeudi au dimanche durant les mois de septembre et octobre 2023, au plus tôt à compter de 15 h 00 et jusqu’à 00 h 00 au plus tard. 
 
M. E... et Mme B..., qui résident dans les immeubles d’habitation situés à proximité immédiate de l’établissement, soutiennent que les arrêtés en litige ne prennent pas suffisamment en compte la tranquillité et les risques d’atteintes à la santé auditive des riverains, dès lors qu’ils autorisent, sans autre limitation, la « Guinguette on Loire » à diffuser de la musique d’un niveau sonore maximal de 102 décibels, soit 40 décibels de plus que les valeurs limites posées par l’article R. 1136-7 du code de la santé publique précité, pendant plusieurs heures quatre soirées sur sept durant les semaines des mois de septembre et octobre. 
 
En vertu des dispositions précitées des articles L. 2212-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, il incombe au maire, en vertu de ses pouvoirs de police générale, de prendre les mesures appropriées pour lutter, sur le territoire de la commune, contre les émissions de bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants et d’assurer le respect de la réglementation édictée à cet effet.  
 
En l’espèce, le maire de Nevers s’est borné à rappeler à l’exploitant que « le niveau des émissions sonores devra être modéré afin de ne pas causer de gêne dans le voisinage » et a fixé le niveau sonore maximal à « 102 décibels lors du déroulement de la manifestation », sans lui imposer aucune autre prescription de nature à assurer le respect des valeurs limites des émergences globale et spectrale définies par les articles R. 1136-7 et 1336-8 du code de la santé publique. La commune de Nevers fait valoir en défense que l’étude de l’impact des nuisances sonores réalisée pour la « Guinguette on Loire » rendu le  19 avril 2022, et qu’elle vise dans ses arrêtés, atteste de ce que l’émergence globale dans cette zone quand la sonorisation de la guinguette est réglée à son maximum, est inférieure aux valeurs limites autorisées par l’article R. 1336-7 du code de la santé publique. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, qu’en fondant ses analyses sur une valeur de bruit résiduel mesurée à 50 décibels lors de relevés effectués en matinée, de 8h30 à 10h30, ou en fin d’après-midi, de 17h00 à 17h30, en semaine, alors que, des termes mêmes de l’étude, la circulation est importante, cette étude ne s’est pas placée dans des conditions identiques à celles observables lors de la sonorisation de la guinguette, soit en soirée et le week-end. A ces horaires, les requérants font valoir, en s’appuyant sur des relevés acoustiques dont rien n’indique qu’ils seraient erronés, que le bruit résiduel dans le quartier est de l’ordre de 30 à  35 décibels. Par suite, alors même que l’émergence globale calculée dans les conditions précitées par l’étude est de 5 à 5,5 décibels, soit déjà proche des valeurs limites, voire au-delà en période nocturne le samedi, elle les dépasserait de beaucoup en prenant en compte le bruit résiduel observé en soirée et le week-end. Or, les arrêtés en litige autorisent l’établissement « Guinguette on Loire » à faire usage d’une sonorisation à l’intérieur de ses locaux et sur sa terrasse, dans un quartier résidentiel de la ville de Nevers, toutes les fins de semaine des mois de septembre et octobre, dimanches inclus, et ce, pendant plusieurs heures en soirée, notamment jusqu’à minuit le samedi. Dans ces conditions, eu égard à la durée, à la répétition et à l’intensité sonore maximale des manifestations ainsi autorisées, les prescriptions imposées à l’exploitant ne sont pas suffisantes pour assurer la santé auditive et la tranquillité des riverains. Par suite, le maire de Nevers a commis une erreur d’appréciation et méconnu les articles L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et R. 1336-6 et suivants du code de la santé publique. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. E... et Mme B... sont fondés à demander l’annulation des arrêtés du maire de Nevers des 16 août 2023 et 25 septembre 2023. 
 
Sur le surplus des conclusions : 
 
En premier lieu, les requérants doivent être regardés comme demandant au tribunal d’enjoindre, d’une part, à la société « Guinguette on Loire » de faire réaliser une étude de l’impact de nuisances sonores et d’autre part à la préfète de la Nièvre de faire application des pouvoirs qui sont les siens en matière de lutte contre les nuisances sonores. Toutefois, le présent jugement n’impliquant aucune mesure d’exécution, ces conclusions aux fins d’injonction ne peuvent qu’être rejetées. 
En second lieu, dès lors que présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution, les conclusions de M. E... et Mme B... tendant à ce que le tribunal prononce une astreinte à l’encontre de la commune de Nevers ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. E... et Mme B..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à la commune de Nevers au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les arrêtés du maire de Nevers du 16 août 2023 et 25 septembre 2023 sont annulés. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Nevers sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C... E..., à Mme D... B..., à la commune de Nevers et à M. F... A.... 
 
Copie en sera adressée à la préfète de la Nièvre. 
 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Rousset, président, 
Mme Valérie Zancanaro, première conseillère, 
Mme Céline Frey, première conseillère, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
C. FreyLe président, 
 
 
 
 
 
O. Rousset 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. Chapiron 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Nièvre, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,