TA45 · 5ème chambre — 8 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 juillet 2023 et le 17 juillet 2025, M. B... D..., M. C... D..., la SCI La Barre et la SCI la Croix-Busée, représentés par Me Dalibard, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté n° SAIPP/BE/2023-04 en date du 16 mai 2023 par lequel le préfet d’Indre-et-Loire a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation (PPRi) du Val de Cisse ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté n° SAIPP/BE/2023-04 du 16 mai 2023 par lequel le préfet d’Indre-et-Loire a classé les parcelles cadastrées section BK n° 128 et 276 situées à Vouvray en zone ZBDE du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation du Val de Cisse ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros à verser à chacun des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que :  
le dossier d’enquête publique est incomplet :  
La décision du président de l’autorité environnementale du 11 juillet 2018 portant dispense d’évaluation ne figure pas dans le dossier ;  
Il en va de même des avis des maires, dont celui défavorable du maire de Vouvray ;  
Les études de danger sont manquantes ; 
les modalités d’information du public sont insuffisantes : 
Il n’a été tenu compte que des horaires d’ouverture des mairies ; 
Il n’est pas établi que les avis publiés comportent les informations de l’article R. 123-11 du code de l’environnement ; 
la délimitation de la ZDE ne respecte pas la formule L=Hx100 ni la charge hydraulique exercée sur la digue ; des parcelles en ZDE sont surélevées ; ainsi le zonage de la ZDE est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ; à tout le moins les parcelles BK 128 et 276 auraient dû être classées en zone C correspondant au centre urbain ; 
à titre subsidiaire, il est demandé l’annulation de l’arrêté en tant qu’il classe les parcelles en zone B de la ZDE. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 2 mai 2025, le préfet d’Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
l’avis de la présidente de l’autorité environnementale du 11 juillet 2018 figurait dans le dossier papier d’enquête publique et mis à la disposition du public ; 
les avis des communes concernées (R. 562-7) et notamment celui du maire de Vouvray étaient également dans le dossier d’enquête publique ;  
les études de danger ont été communiquées aux élus concernés le 10 mars 2016 et la commission d’enquête pouvait en demander la communication ;  
ces documents volumineux ont été mis à disposition du public via le site internet de la préfecture ; les résultats de présentation de ces études figurent dans la note de présentation (pages 60 à 72) ;  
le dossier d’enquête publique était consultable, en dehors des jours d’ouverture sur le site de la préfecture et le public pouvait faire connaître ses remarques par écrit ou courriel, deux correspondances ont été envoyées par les requérants et 9 courriels ; 
l’article 4 de l’arrêté du 6 octobre 2022 portant ouverture de l’enquête publique mentionne les informations de l’article R. 123-9 du code de l’environnement ;  
les avis affichés en mairie, sur le site de la préfecture et dans les communes concernées indiquaient la date de présence de la commission d’enquête ; 
dans le périmètre du PPRI du val de Cisse, la ZDE a été calculée spécifiquement pour chacun des ouvrages de protection, en analysant le fonctionnement de chacun des systèmes d'endiguement, à partir des études de danger des digues (EDD) ;  
le calcul de la largeur de la ZDE prend bien en compte la charge hydraulique sur tout le linéaire du système d’endiguement par des points tous les 50m ;  
la ZDE doit être calculée au regard de la totalité de la zone inondable et non au vu des terrains submersibles ;  
le secteur de Sainte Thérèse ne présente pas les caractéristiques d’un centre urbain. 
 
Par ordonnance du 30 juin 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 juillet 2025 à 12h00.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu :  
le code général des collectivités territoriales ; 
le code de l’environnement ;  
le code de l’urbanisme ;  
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A..., 
- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Leesson, représentant les requérants. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Il ressort des pièces du dossier que le préfet d’Indre-et-Loire a, par arrêté du 28 janvier 2001, approuvé le plan de prévention du risque inondation (PPRi) du Val de Cisse. Par arrêté préfectoral du 19 novembre 2018, prorogé par l'arrêté n° 15-21 du 10 novembre 2021, il a prescrit la révision de ce plan concernant 11 communes, dont celle de Vouvray (37210). Une première phase de consultation du public portant sur le dossier d'avant-projet du futur PPRi a été organisée du 3 juin au 5 juillet 2019 suivie d’une seconde qui s’est déroulée du 16 novembre 2021 au 31 janvier 2022. L’ouverture d’une enquête publique a été prescrite par arrêté préfectoral du 6 octobre 2022 et s’est déroulée du 24 octobre 2022 au 25 novembre 2022. Après avis favorable de la commission d’enquête, le préfet d’Indre-et-Loire a, par arrêté du 16 mai 2023, approuvé la révision du PPRi du Val de Cisse. Les requérants, en leur qualité de propriétaires des parcelles cadastrées section BK n° 128 et 276, sises sur le territoire de la commune de Vouvray, classées en zone de dissipation de l’énergie (ZDE), demandent au tribunal l’annulation de cet arrêté préfectoral. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. (…) ». Aux termes de l’article R 562-8 de ce code : « Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux ». Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement, « Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : /1° Lorsqu'ils sont requis : a) L'étude d'impact et son résumé non technique, ou l'étude d'impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l'article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique ; b) Le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4 ou, en l'absence d'une telle décision, la mention qu'une décision implicite a été prise, accompagnée pour les projets du formulaire mentionné au II de l'article R. 122-3-1 c) L'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1, le cas échéant, au III de l'article L. 122-1-1, à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale (…) ». 
 
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que le dossier papier soumis à enquête publique comprenait l’avis rendu le 11 juillet 2018 par la présidente de l’autorité environnementale selon lequel, après l’examen au cas par cas, cette autorité a estimé qu’une évaluation environnementale n’était pas nécessaire pour la révision du PPRI du Val de Cisse. Ce moyen doit par suite être écarté comme manquant en fait.  
 
En deuxième lieu, selon l’article R. 562-7 du code de l’environnement : « Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan (…) ». Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique comportait l’avis de l’ensemble des communes concernées, dont l’avis défavorable émis par le conseil municipal de Vouvray le 27 septembre 2022. Ce moyen qui manque également en fait doit aussi être écarté.  
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 562-3 du code de l’environnement : « Le dossier de projet de plan comprend : 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances. S'agissant des aléas débordement de cours d'eau et submersion marine, sont intégrées à cette note de présentation les cartes suivantes : a) La carte de l'aléa de référence mentionnée à l'article R. 562-11-4 ; b) La carte de l'aléa à échéance 100 ans mentionnée à l'article R. 562-11-5 dans le cas de l'aléa submersion marine. 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ;/ 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin :a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ;b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci ». 
 
Si les requérants soutiennent que les études de danger ne figuraient pas dans le dossier soumis à enquête publique, de telles études ne sont pas mentionnées à l’article R. 562-3 et R 123-8 du code de l’environnement. Ce moyen manque ainsi en droit. Si la commission d’enquête a regretté l’absence de ces études, il ressort toutefois des pièces du dossier que leur teneur était relatée dans la note de présentation du projet de révision, figurant dans le dossier d’enquête publique. Il ne ressort de pas plus des pièces du dossier que l’absence de ces études ait eu une incidence sur l’information du public, ni sur l’avis formulé par la commission d’enquête. Le préfet d’Indre-et-Loire fait au demeurant valoir que les études de danger ont été communiquées aux communes le 10 mars 2016 et mises à disposition du public via le site internet de la préfecture. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que ces éléments n’étaient pas accessibles par les tiers depuis le site de la préfecture. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’environnement : « I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (…) II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. (…) III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ». Aux termes de l’article R. 123-9 de ce code : « I.- L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : /1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées…/3° L'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête, ainsi que, le cas échéant, l'adresse du site internet comportant le registre dématérialisé sécurisé mentionné à l'article L. 123-10 ; /4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; /5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; /6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête…II.- Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ». 
Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 6 octobre 2022 organisant la procédure d’enquête publique comporte l’ensemble des mentions exigées par l’article R. 123-9 du code de l’environnement. Les avis d'enquête publique ont été publiés dans le quotidien « La Nouvelle République » les 7, 9, 28 et 30 octobre 2022 ainsi que sur le site internet des services de l'État. Ce sont 145 panneaux d'affichage de taille et de couleur réglementaire qui ont été installés sur l'ensemble du territoire concerné par le PPRi, notamment dans les mairies. Ces avis précisaient les lieux, jours et heures où la commission d'enquête se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations, la durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. Ce moyen doit dans ces conditions être écarté. 
En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 123-10 du code de l’environnement : « Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés (…) ». Si les requérants soutiennent que les horaires de consultation du dossier d’enquête publique ont été fixés au vu des seuls horaires d’ouverture des mairies, cette seule circonstance n’est pas de nature à établir que ces modalités ne permettaient pas la participation de la plus grande partie du public. Il ressort également des pièces du dossier que le public disposait de la possibilité de prendre connaissance du dossier en ligne et de présenter ses observations à la commission d’enquête par courrier ou par courriels. 
En sixième lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités (…) ». 
D’une part, les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l’Etat, ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et ont ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d’urbanisme qu’elles sollicitent. 
D’autre part, une marge d’incertitude s’attache nécessairement aux prévisions quant aux inondations qui résulteraient d’un événement de même ampleur, eu égard en particulier aux changements de circonstances intervenus depuis la crue servant de référence.  
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants situées dans le quartier de Sainte-Thérèse à Vouvray ont été classées en zone B de la zone de dissipation de l’énergie (ZDE), laquelle traduit l’effet potentiellement destructeur d’une rupture de digue en raison de la masse d’eau déversée. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Vouvray compte trois ouvrages : la digue de Cisse, la digue en travers de Vouvray ainsi que la digue de Vouvray centre-ville dont la crête correspond à une crue milléniale de la Loire et est plus haute que la crête de la digue de Cisse (crue bicentennale). Des relevés topographiques ont été réalisés en 2003 sur le lit majeur de la Loire, complétés par des levés topographiques par drone en juin 2018. Le plus haut niveau des eaux connu (PHEC) est de 55,10 mètres, correspondant à la crue de 1 856. La hauteur de submersion est obtenue par différence entre le PHEC et les cotes topographiques. La largeur de la ZDE a été définie selon la formule L= 100 x h (altitude de la côte de 1er déversement de la digue – altitude du pied de digue). Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants se trouvent dans une zone d’aléa moyen/fort avec un risque de submersion entre 0,5 mètre et 2,5 mètres. Si M. D... et autres soutiennent que la ZDE englobe la totalité du sud de Vouvray sans distinguer selon l’existence d’un risque important de rupture de la digue ou de surverse, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que la délimitation retenue ne respecterait pas la définition L = 100 x h, alors même qu’ils soutiennent, sans l’établir, que certaines parcelles incluses dans la ZDE seraient surélevées par rapport au sud de Vouvray. Il suit de là que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation entachant le zonage de la ZDE doit par suite être écarté. 
Il ressort également des pièces du dossier que les parcelles des requérants sont classées en zone B de la ZDE, correspondant à la zone hors centre urbain, où toute nouvelle construction n’est pas autorisée. A titre subsidiaire, les requérants demandent le classement de leur parcelle en zone urbanisée C de la ZDE, où les constructions nouvelles sont soumises à prescription. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, et notamment de la cartographie produite, que le secteur de Sainte-Thérèse constitue un centre urbain, alors que plusieurs parcelles sont soit inoccupées soit occupées par quelques constructions individuelles à usage d’habitat. Ce secteur correspond à une zone bâtie de moyenne intensité, majoritairement monofonctionnelle, souvent exclusivement pavillonnaire mais pouvant également abriter de l'habitat collectif et des zones d'activités. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur parcelle aurait dû être classée en zone urbanisée de la ZDE. 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. D... et autres doivent être rejetées. 
  
Sur les frais d’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. D... et autres est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié M. B... D..., M. C... D..., la SCI La Barre et la SCI la Croix-Busée et au préfet d’Indre-et-Loire . 
Copie en sera adressée pour information à la commune de Vouvray. 
 
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Samuel Deliancourt, président, 
M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller, 
Mme Aurore Bardet, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le  8 octobre 2025. 
 
 
Le rapporteur 
 
 
 
Jean-Luc A... 
Le président, 
 
 
 
Samuel DELIANCOURT 
 
La greffière, 
 
 
 
 
Barbara DELENNE 
 
La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.