TA67 · 7ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 2 mai 2023 et 8 octobre 2024, la SCI Hess Immo, représentée par la SCP Lacourte-Raquin-Tatar, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 10 novembre 2022 par laquelle la présidente de l'Eurométropole de Strasbourg a préempté son bien situé 4, avenue de Strasbourg, à Illkirch-Graffenstaden ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg le versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée ;  
 - elle est entachée d'une erreur de fait ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il n'est pas justifié de la réalité d'un projet d'aménagement ;  
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2024, l'Eurométropole de Strasbourg, représentée par la Selarl Leonem, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Hess Immo en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 La procédure a été communiquée à la société Bouygues Immobilier qui n'a pas produit dans le cadre de la présente instance.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Anne-Lise Eymaron, 
 -  les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public,  
 - les observations de Me De Lesquen, avocat de la SCI Hess Immo ; 
 - et les observations de Me Maetz, avocat de l'Eurométropole de Strasbourg. 
 La société Bouygues immobilier n'était ni présente, ni représentée. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.  La société SCI Hess Immo a, le 4 août 2022, transmis à la mairie d'Illkirch-Graffenstaden une déclaration d'intention d'aliéner portant sur les parcelles cadastrées section 27 n°s 248/5, 250/5, 281/5, 333/5, 336/1, 337/1 et 347/5, situées à Illkirch-Graffenstaden. Par une décision du 10 novembre 2022, l'Eurométropole de Strasbourg a décidé de préempter ces parcelles. La société Hess Immo a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision qui a été implicitement rejeté par l'Eurométropole de Strasbourg. Par la présente requête, la société Hess Immo demande au tribunal d'annuler cette décision du 10 novembre 2022 ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. ".  
 3. En vertu des dispositions combinées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption peut être exercé pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement qui répondent aux objectifs énoncés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. En application du dernier alinéa de l'article L. 210-1, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de la délibération par laquelle une commune a délimité des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Il en résulte que, lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'un périmètre qu'elle a délimité en vue d'y mener une opération d'aménagement et d'amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie. 
 4. La décision attaquée vise le code de l'urbanisme, et notamment ses articles                 L. 210-1 et L. 300-1, et indique que le droit de préemption est exercé afin de constituer une réserve foncière dans le cadre du projet de réaménagement d'ensemble du secteur " Baggersee " et en lien avec l'orientation d'aménagement et de programmation " Baggersee ", inscrite au plan local d'urbanisme intercommunal. La décision attaquée précise également que la maîtrise foncière des parcelles en litige permettra de répondre aux enjeux stratégiques du renouvellement urbain du secteur, dont le développement vise à atteindre plusieurs objectifs d'importance pour les communes de Strasbourg et d'Illkirch-Graffenstaden. Par suite, la société Hess Immo n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée, qui mentionne avec suffisamment de précision la nature du projet pour lequel le droit de préemption est exercé, est insuffisamment motivée. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement./ () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". Aux termes de l'article L. 300-1, dans sa version applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels () ". 
 6. Il résulte de ces dispositions que les collectivités et établissements publics titulaires ou délégataires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si ils justifient, à la date à laquelle ils l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il résulte également des termes de l'article L. 210-1 que le droit de préemption est ouvert non seulement en vue de la réalisation des actions ou opérations d'intérêt général entrant dans les prévisions de ce texte, mais également pour constituer des réserves foncières permettant la réalisation à terme de telles opérations ou actions.  
 7. Pour justifier de l'usage du droit de préemption sur les parcelles de la société Hess Immo, l'Eurométropole de Strasbourg se prévaut de ce qu'elles ont vocation à constituer une réserve foncière en vue de la mise en œuvre du projet de réaménagement d'ensemble du secteur urbain " Baggersee ". Il ressort des pièces du dossier que le secteur " Baggersee " est identifié par l'orientation d'aménagement et de programmation inscrite au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal comme étant un site de développement majeur de l'espace métropolitain, disposant d'atouts forts du fait de son positionnement géographique, de sa proximité avec de grands axes routiers et les transports en commun et des activités et des infrastructures qui s'y trouvent. S'il est constant que les parcelles objet du présent litige ne font pas partie de cette orientation d'aménagement et de programmation, il ressort néanmoins des pièces du dossier que l'Eurométropole de Strasbourg, en lien avec la commune d'Illkirch-Graffenstaden, a entamé une réflexion visant à élargir le périmètre concerné par le projet d'aménagement d'ensemble du secteur " Baggersee ", afin de garantir que son élaboration se fasse de manière cohérente et coordonnée entre les différents acteurs et dans un souci de maîtrise et d'optimisation de ses impacts. Il ressort ainsi de la note établie le 6 septembre 2022 par l'Eurométropole de Strasbourg que cette dernière entend désormais inclure le terrain jusqu'alors occupé par la société Hess Immo dans l'étude urbaine du secteur Baggersee nord, afin d'articuler au mieux le réaménagement de ces parcelles avec les projets en cours de réflexion situés à proximité immédiate, dont celui du pôle commercial Auchan, qui, aux termes de cette même note et contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, doit aussi faire l'objet d'une réflexion actualisée pilotée par la puissance publique. Le compte-rendu du comité de pilotage de l'Eurométropole de Strasbourg du 7 septembre 2022 indique également que l'étude urbaine du secteur Baggersee Nord doit inclure les parcelles de la SCI Hess Immo qui, en vertu du schéma d'intention établi en mars 2022 par la commune d'Illkirch-Graffenstaden, ont été identifiées comme devant accueillir les logements devant être construits en vue d'accompagner la mutation du secteur en un nouveau quartier urbain. Le projet d'aménagement du secteur Baggersee Nord, dans lequel se trouvent les parcelles en cause, fait ainsi l'objet d'un planning prévisionnel, prévoyant notamment la signature d'un partenariat d'études et la validation d'un cahier des charges relatif à la mise en œuvre du projet urbain englobant l'ensemble du secteur considéré. Dans ces circonstances, l'Eurométropole de Strasbourg établit la réalité d'un projet d'aménagement au sens des dispositions précitées de l'article                   L. 300-1 du code de l'urbanisme, visant à la reconfiguration d'ensemble du secteur Baggersee pour en faire un nouveau quartier urbain et justifiant la constitution de réserves foncières à même d'en garantir un développement cohérent et coordonné. Par suite, et alors que les caractéristiques précises de ce projet n'avaient pas à être définies au stade de la décision de préemption en litige, la société requérante n'est fondée à soutenir ni que cette dernière est entachée d'une erreur de fait ni qu'elle méconnaît les dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.  
 8. En dernier lieu, alors que le service des domaines, dans son avis du 21 octobre 2022, a estimé à 9 240 000 euros hors taxes la valeur vénale du bien en litige et que celle-ci a été fixée à 11 286 000 euros par le juge de l'expropriation, la circonstance que l'Eurométropole de Strasbourg ait proposé d'acquérir les parcelles en cause au prix de 9 240 000 euros hors taxes, inférieur au montant de 25 572 000 euros figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner, n'est pas de nature à caractériser l'existence d'un détournement de pouvoir. De même, et dès lors qu'ainsi qu'il a été rappelé au point 7 du présent jugement, la mise en œuvre du réaménagement d'ensemble du secteur " Baggersee ", notamment en sa partie nord, si elle associe des acteurs privés, comme le groupe Auchan, fait l'objet d'un pilotage globale par l'Eurométropole de Strasbourg, en lien avec la commune d'Illkirch-Graffenstaden, aucun élément du dossier ne permet de tenir pour établies les allégations de la société requérante selon lesquelles l'opération de préemption en litige aurait vocation à servir les intérêts privés du groupe Auchan. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir doit être écarté.  
 9. Il résulte ainsi de l'ensemble de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 10 novembre 2022 et de la décision rejetant implicitement son recours gracieux.  
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Hess Immo demande au titre des frais liés au litige.  
 11. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la société Hess Immo le versement à l'Eurométropole de Strasbourg d'une somme de 1 500 euros.  
 D E C I D E : 
 Article 1 :  La requête de la société Hess Immo est rejetée.  
 Article 2 :  La société Hess Immo versera à l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Hess Immo, à la société Bouygues Immobilier et à l'Eurométropole de Strasbourg.  
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Perabo-Bonnet, première conseillère, 
 Mme Eymaron, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 La rapporteure, 
 A.-L. EYMARON  
    
 La présidente, 
 A. DULMET 
    
 Le greffier, 
 J. FERNBACH 
    
 La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,