TA45 · 5ème chambre — 8 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 21 juillet 2023, Mme C... A..., représentée par Me Dallois-Segura, demande au tribunal : 
 
1°) de condamner la commune de Bourges à lui verser une indemnité de 145 167, 71 euros en réparation du préjudice financier causé par la résiliation anticipée de la convention d’occupation du domaine public ;  
 
2°) de condamner la commune de Bourges à lui verser une indemnité de 14 011, 05 euros au titre de la perte d’exploitation entraînée par l’inaction de la commune pour préserver son commerce ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Bourges la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- aucune faute contractuelle ou extracontractuelle ne fait obstacle à son indemnisation ; 
- elle peut également obtenir une indemnité en application de l’article L. 1311-7 du code général des collectivités territoriales, dès lors que la convention d’occupation du domaine public était constitutive de droits réels ; 
- la perte de marge brute d’avril à décembre 2023 et au titre des années 2024 et 2025 est de 116 700 euros ; 
- elle a contracté deux emprunts pour l’achat du local commercial comportant 30 échéances mensuelles et elle reste redevable de 19 328,70 euros et de 8 559 euros ; 
- elle a dû acquitter la somme de 580 euros au titre de la rupture conventionnelle du contrat de son employé ;  
- la ville de Bourges est restée inactive et a participé à la perte de visibilité commerciale liée aux travaux de réaménagement de la place Cujas entrepris depuis 2020 ;  
- cette inaction sur une période de 21 mois a occasionné une perte d’exploitation de 15%, soit 14 011,05 euros. 
 
Par un mémoire enregistré le 24 avril 2024, la commune de Bourges conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que : 
- la requérante a été informée le 10 juin 2022 de la résiliation de la convention d’occupation à compter du 31 mars 2023 ;  
- le courrier de résiliation lui a été notifié le 8 décembre 2022 ; 
- la convention d’occupation n’est pas constitutive de droits réels ; 
- sa résiliation est fondée sur un motif d’intérêt général ;  
- le lien de causalité entre la résiliation et les préjudices invoqués n’est pas établi ;  
- la requérante ne peut se référer à la marge brute ;  
- les dépenses d’investissements mobiliers ne sont pas justifiées ; 
- la comptabilité fait état de cessions d’immobilisations corporelles en 2021 (4 165,83 euros) ;  
- seul l’amortissement résiduel de ces biens pourrait être indemnisé ;  
- les contrats de prêts ne sont pas produits, les tableaux d’amortissement sont prévisionnels, aucun acte notarié n’est produit ;  
- il est établi qu’au 30 mars 2023, une partie du kiosque a pu être revendue ;  
- l’indemnité de rupture conventionnelle aurait dû en tout état de cause être acquittée ;  
- à titre subsidiaire, la perte d’exploitation au titre de 2022 ne pourrait excéder 5 432,36 euros et 13 581 euros au titre de la période du 1er avril 2023 au 30 septembre 2025 ou, compte tenu du déficit de 1 518,97 euros en 2021, la somme de 4 891,80 euros ; 
- le second chef de préjudice invoqué ne saurait en tout état de cause être indemnisé dès lors qu’il ne figurait pas dans la réclamation préalable du 9 novembre 2022 ;  
- la requérante savait au demeurant qu’elle s’installait sur une place déjà en travaux, en période de crise sanitaire et n’invoque aucun fondement de responsabilité ;  
- elle ne saurait en sa qualité d’occupant du domaine public se prévaloir d’une responsabilité sans faute ;  
- elle n’a pas saisi le maire au sujet du stationnement des camions de chantier et la mairie a assuré une communication permanente sur ces travaux ;  
- le préjudice invoqué n’est pas justifié. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ;  
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de la voirie routière ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. D..., 
- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Dallois-Ségura, représentant Mme A..., et de Mme B..., régulièrement mandatée, représentant la commune de Bourges. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Il résulte de l’instruction que la commune de Bourges (18000) a, par convention conclue le 14 octobre 2020, autorisé Mme A... à occuper un emplacement de 21 m², sis place Cujas, pour l’exploitation du « Kiosque de Lili » à usage de glacier, confection de crêpes, sandwichs et autres produits alimentaires, pour une durée de cinq années courant à compter du 29 septembre 2020 en contrepartie du paiement d’une redevance annuelle fixée à 1 368 euros. L’occupante domaniale a été informée par lettre du 10 juin 2022 que les travaux de réagencement de la place Cujas impliquaient la libération de son emplacement et, par suite, la résiliation de la convention d’occupation temporaire du domaine public. La décision de résiliation unilatérale à compter du 31 mars 2023 lui a été notifiée par lettre recommandée du 8 décembre 2022. Mme A... a sollicité par courrier du 3 avril 2023, resté sans réponse, une indemnité d’un montant global de 145 167,71 euros au titre de la résiliation anticipée, outre le paiement d’une somme de 14 011,05 euros au titre de l’atteinte portée à la visibilité commerciale de son établissement au cours des années 2021 et 2022. Par la présente requête, Mme A... demande au tribunal la condamnation de la commune de Bourges à lui verser ces indemnités. 
 
Sur le cadre juridique applicable :  
 
En premier lieu, l’article L. 211-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ». Selon l’article L. 211-14 du même code : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées. ». Aux termes de l’article L. 111-1 code de la voirie routière : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. (…) ». Selon l’article L. 2122-3 du même code : « L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ». 
 
En troisième lieu, selon l’article L. 113-2 du code de la voirie routière : « « En dehors des cas prévus aux articles L. 113-3 à L. 113-7 et de l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière, l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable ». Pour l’application de ces dispositions, l’emprise sur le domaine public routier consiste en une modification de l’assiette du domaine occupé.  
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne la résiliation de la convention d’occupation temporaire du domaine public :  
 
6. Si l'autorité domaniale peut mettre fin avant son terme à un contrat portant autorisation d'occupation du domaine public pour un motif d'intérêt général et en l'absence de toute faute de son cocontractant, ce dernier est toutefois en droit d'obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale dès lors qu'aucune stipulation contractuelle n'y fait obstacle. L'occupant est en droit d’obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation de la convention d’occupation domaniale avant son terme, telle que la perte des bénéfices découlant d’une occupation du domaine conforme aux prescriptions de la convention et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation. 
 
En premier lieu, il résulte de l’instruction qu’aucune stipulation du contrat d’occupation du domaine public ne s’oppose à l’indemnisation du titulaire en cas de résiliation fondée sur un motif d’intérêt général. Mme A... sollicite la somme de 116 700 euros au titre de la perte d’exploitation sur les années 2023, 2024 et 2025, montant calculé à partir de la moyenne de la marge brute réalisée en 2021 et 2022. Toutefois, ainsi que le soutient en défense la commune de Bourges, ce solde intermédiaire de gestion ne caractérise pas une perte de bénéfice. Il résulte de l’état du passif détaillé produit au dossier que le résultat de l’exercice 2021 était déficitaire à hauteur de la somme de 1 518,97 euros et celui de l’exercice 2022 bénéficiaire à hauteur de la somme de 5 432,36 euros, ce qui représente une variation de 457,63 %. Au regard des éléments fournis, celle-ci résulte principalement de la diminution des salaires de près de 10 000 euros annuels dont les motifs ne peuvent être établis à la seule lecture des documents produits. Il sera par suite fait une juste estimation de ce chef de préjudice en allouant à Mme A... une indemnité de 1 500 euros au titre de la période d’avril à décembre 2023 (5 432,36 -1 518,97 /2 /12 x 9) ainsi que de 6 900 euros au titre de l’année 2024 et de la période courant jusqu’en septembre 2025 (3 904,29 + 3904,29 /12 x 9). 
 
8. En deuxième lieu, Mme A... a acquis le kiosque qui appartenait au précédent exploitant mentionné dans la convention d’occupation conclue le 14 octobre 2020 en souscrivant deux emprunts d’un montant total de 72 000 euros et produit les contrats portant sur la « reprise du kiosque à crêpe place Cujas » accompagné des tableaux d’amortissement afférents. Ces dépenses ayant été exposées pour l’occupation normale du domaine définie par ladite convention, il y a lieu d’allouer à Mme A... la somme justifiée de 27 887,70 euros au titre de la période d’avril 2023 à septembre 2025, date de fin de ladite convention d’occupation non attributive de droits réels. 
 
9. En troisième lieu, si Mme A... se prévaut d’un autre chef de préjudice financier correspondant à la somme versée à son employé de 580 euros au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle du contrat de travail à effet du 15 mars 2023, elle ne justifie toutefois pas du versement de ladite somme. Faute de présenter un caractère certain, ce chef de préjudice doit être écarté.  
 
En ce qui concerne la perte d’exploitation liée à l’inaction de la commune de Bourges au cours de la réalisation des travaux publics sur la place Cujas : 
 
Lorsque, du fait de travaux publics de voirie, l’accès à un commerce est rendu plus difficile, le préjudice qui en résulte est indemnisé sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, si le riverain établit subir un préjudice grave et spécial et le lien de causalité entre les travaux publics et les dommages allégués.  
 
Les difficultés d’accès des commerçants riverains à leur établissement, et de leurs clients, du fait des travaux ou de la disparition d’une voie d’accès qu’ils utilisaient, que celle-ci résulte d’une partie d’aménagement de la collectivité publique ou d’un défaut d’entretien de la voie, ne peuvent ouvrir droit à indemnisation à leur profit que si elles excèdent les sujétions qui doivent normalement être supportées sans indemnité.  
 
Mme A... soutient que la place Cujas fait l’objet depuis l’année 2020 de divers travaux dans le cadre du programme « Action Cœur de Ville », qu’elle a fait l’objet depuis le 7 juin 2023 de travaux de réaménagement et de requalification globale et que le parking en partie basse où se trouvait le kiosque était fermé au public, ceint par des barrières de chantier sur tout son périmètre. Elle sollicite l’indemnisation de son préjudice lié à la baisse de fréquentation de son établissement. 
 
12. En premier lieu, si Mme A... soutient que les travaux de réagencement de la place Cujas lui auraient causé une perte d’exploitation de près de 15 % sur une période de 21 mois, elle n’apporte cependant pas le moindre élément au soutien de cette allégation. Ce chef de préjudice doit dans ces conditions être écarté.  
 
13. En second lieu, si Mme A... se prévaut de l’inaction fautive de la commune de Bourges pour mettre fin aux inconvénients liés à la réalisation des travaux de réaménagement de la place Cujas, elle ne justifie aucunement par les quelques photographies prises de l’existence d’un lien direct entre ces travaux et la baisse alléguée de fréquentation de son kiosque, la place Cujas étant restée ouverte à la circulation du public, ni même de la durée des travaux qui aurait été de nature à entraîner pour elle un préjudice anormalement grave qui justifierait une indemnisation fondée sur la responsabilité sans faute fondée sur la rupture d’égalité devant les charges publiques. Sa demande fondée sur ce fait générateur distinct doit être rejetée, sans qu’il y ait lieu de statuer sur sa recevabilité. 
 
14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à demander la condamnation de la commune de Bourges à lui payer la somme de 36 287,70 euros. 
 
Sur les frais de l’instance :  
 
15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bourges, qui n’est pas la partie principalement perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La commune de Bourges est condamnée à payer la somme de 36 287,70 euros (trente-six mille deux cent quatre-vingt-sept euros et soixante-dix centimes) à Mme A.... 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et à la commune de Bourges. 
 
Délibéré après l’audience du 17 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M.  Samuel Deliancourt, président, 
M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller, 
Mme Aurore Bardet, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
Jean-Luc D... 
 
 
Le président, 
 
 
 
 
 
Samuel DELIANCOURT 
La greffière, 
 
 
 
 
 
              Aurore MARTIN 
 
La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.