TA64 · CHAMBRE 1 — 18 décembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
Procédure devant le tribunal administratif de Limoges : 
 
Par une ordonnance de renvoi du 29 novembre 2023, le président du tribunal administratif de Limoges a transmis au tribunal administratif de Pau la requête de M. A... B..., enregistrée au greffe du tribunal administratif de Limoges le 23 novembre 2023, sous le n° 2302032. 
 
Procédure devant le tribunal administratif de Pau : 
 
Par cette requête et trois mémoires, enregistrés le 30 novembre 2023, le 28 février 2025, le 16 octobre 2025 et le 23 octobre 2025, M. A... B... représenté par Me Ortego Sampedro, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 
1) d’annuler la décision par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a implicitement rejeté son recours administratif préalable obligatoire à l’encontre de la sanction du 14 septembre 2023 par laquelle la commission de discipline du centre pénitentiaire d’Uzerche a prononcé à son encontre la sanction de placement en cellule disciplinaire pour une durée de 30 jours dont deux jours en prévention, ensemble la décision du 14 septembre 2023 ;  
 
2) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros en application des dispositions combinées des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision de la commission de discipline est insuffisamment motivée ; 
- la décision attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que :  
 
* il n’a pas été informé de ses droits prévus à l’article R. 234-17 du code pénitentiaire, notamment de son droit à prendre connaissance de tout élément utile à l’exercice de ses droits de la défense ; ce défaut d’information l’a privé de la possibilité de solliciter la consultation des images de vidéo-surveillance, qui aurait permis de confirmer sa version des faits ;  
 
* il n’a pas été informé de son droit de se taire garanti par les stipulations des articles 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’union européenne ainsi que par l’article 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, alors que la décision attaquée se fonde sur la circonstance qu’il a reconnu les faits reprochés ;  
 
* il n’est pas justifié que la commission de discipline ait été régulièrement constituée, en l’absence notamment d’informations sur la qualité de la personne ayant signé comme assesseur civil et de mention du grade de premier assesseur ; 
- elle méconnaît les dispositions de l’article R. 234-32 du code pénitentiaire et est disproportionnée dès lors que l’administration n’a pas pris en compte son instabilité psychologique et a prononcé une durée maximale de placement en cellule disciplinaire alors que cette mesure n’est pas adaptée à sa détresse psychologique et à sa personnalité ; ces conditions de détention peuvent expliquer qu’il ait commis les faits pour lesquels il a été sanctionné ; 
- elle est entachée d’un défaut d’examen réel et sérieux de sa situation ; 
- l’administration a commis une erreur de droit en prononçant une sanction disciplinaire alors que de tels faits sont passibles de sanctions pénales mises en œuvre par le procureur de la république. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet. 
 
Il fait valoir que : 
- le tribunal administratif de Pau est territorialement incompétent, en application des dispositions de l’article R. 321-8 du code de justice administrative ;  
- la requête est irrecevable dès lors qu’elle n’est pas accompagnée de la décision attaquée, en application des dispositions de l’article R. 412-1 du code de justice administrative, et qu’elle est dépourvue de moyens, en application des dispositions de l’article R. 411-1 du même code ; 
- les moyens soulevés dans le mémoire enregistré le 28 février 2025 sont irrecevables dès lors qu’ils ont été invoqués pour la première fois après l’expiration du délai de recours contentieux ;  
- une décision explicite a été prise le 26 octobre 2023, antérieurement à l’introduction de la requête ; 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
M. B... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 28 mars 2024.  
 
Une demande de pièces pour compléter l’instruction a été adressée au garde des sceaux le 17 février 2025.  
 
Une note en délibéré, présentée pour M. B..., a été enregistrée le 4 décembre 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code pénitentiaire ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Madelaigue, présidente, 
- les conclusions de Mme Neumaier, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Ortego Sampedro, avocat de M. B..., absent. 
 
Le garde des sceaux, ministre de la justice, n’était ni présent ni représenté. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. B..., écroué depuis le 21 juillet 2022, a été incarcéré au centre pénitentiaire d’Uzerche entre le 12 avril 2023 et le 25 octobre 2023. Par une décision du 14 septembre 2023, la commission de discipline de cet établissement a prononcé à son encontre la sanction de placement en cellule disciplinaire pour une durée de trente jours, dont deux jours en prévention. Par une décision du 26 octobre 2023, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a confirmé cette sanction disciplinaire. Par la présente requête, M. B... doit être regardé comme sollicitant l’annulation de cette décision. 
 
 
Sur l’incompétence territoriale du tribunal opposée en défense :  
 
2. D’une part, aux termes du deuxième alinéa de l’article R. 351-6 du code de justice administrative : « Lorsque le président de la cour administrative d’appel ou du tribunal administratif, auquel un dossier a été transmis en application du premier alinéa de l’article R. 351-3, estime que cette juridiction n’est pas compétente, il transmet le dossier, dans le délai de trois mois suivant la réception de celui-ci, au président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente ». Aux termes de l’article R. 351-9 du même code : « Lorsqu’une juridiction à laquelle une affaire a été transmise en application du premier alinéa de l’article R. 351-3 n’a pas eu recours aux dispositions du deuxième alinéa de l’article R. 351-6 ou lorsqu’elle a été déclarée compétente par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, sa compétence ne peut plus être remise en cause ni par elle-même, ni par les parties, ni d’office par le juge d’appel ou de cassation, sauf à soulever l’incompétence de la juridiction administrative ». 
 
3. D’autre part, aux termes de l’article R. 312-1 du code de justice administrative : « Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée. (…) / Sous les mêmes réserves en cas de recours préalable à celui qui a été introduit devant le tribunal administratif, la décision à retenir pour déterminer la compétence territoriale est celle qui a fait l'objet du recours administratif ou du pourvoi devant une juridiction incompétente ». Aux termes de l’article R. 312-8 du même code : « Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l'encontre de personnes par les autorités administratives dans l'exercice de leurs pouvoirs de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des personnes faisant l'objet des décisions attaquées à la date desdites décisions. (…) ». Aux termes de l’article R. 221-3 du code de justice administrative : « Le siège et le ressort des tribunaux administratifs sont fixés comme suit : (…) Pau : Gers, Landes, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées ; (…) ». 
 
4. En vertu des dispositions de l’article R. 351-9 du code de justice administrative qui viennent d’être citées, la compétence de la juridiction à laquelle une affaire a été transmise en application de l’article R. 351-3, dès lors que cette juridiction n’a pas mis en œuvre les dispositions de l’article R. 351-6 en renvoyant l’affaire au motif de son incompétence au président de la section du contentieux du Conseil d’Etat dans un délai de trois mois, ne peut plus être remise en cause, sauf à opposer l’incompétence de la juridiction administrative. 
 
5. Le président du tribunal administratif de Limoges a, par une ordonnance du 29 novembre 2023, transmis la demande de M. B... au tribunal administratif de Pau en application des dispositions énoncées de l’article R. 351-3 du code de justice administratif. Le tribunal administratif de Pau n’ayant pas mis en œuvre la procédure prévue par le deuxième alinéa de l’article R. 351-6 du code de justice administrative, l’article R. 351-9 du même code fait obstacle à ce que le ministre de la justice conteste la compétence territoriale du tribunal administratif de Pau.  
 
6. Il résulte de ce qui précède que l’exception d’incompétence opposée en défense doit être écartée. 
 
 
Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :  
 
7. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours ». Aux termes de l’article R. 421-1 du même code : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». 
 
8. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article 43 du décret du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et relatif à l’aide juridictionnelle et à l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non-juridictionnelles : « (…) lorsqu'une action en justice ou un recours doit être intenté avant l'expiration d'un délai devant les juridictions de première instance ou d'appel, l'action ou le recours est réputé avoir été intenté dans le délai si la demande d'aide juridictionnelle s'y rapportant est adressée au bureau d'aide juridictionnelle avant l'expiration dudit délai et si la demande en justice ou le recours est introduit dans un nouveau délai de même durée à compter : (…) 3°) De la date à laquelle le demandeur à l'aide juridictionnelle ne peut plus contester la décision d'admission ou de rejet de sa demande en application du premier alinéa de l'article 69 et de l'article 70 ou, en cas de recours de ce demandeur, de la date à laquelle la décision relative à ce recours lui a été notifiée ; 4°) Ou, en cas d’admission, de la date, si elle est plus tardive, à laquelle un auxiliaire de justice a été désigné (…) ». Aux termes des dispositions de l’article 23 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique : « (…) Les recours contre les décisions du bureau d'aide juridictionnelle peuvent être exercés par l'intéressé lui-même lorsque le bénéfice de l'aide juridictionnelle lui a été refusé, ne lui a été accordé que partiellement ou lorsque ce bénéfice lui a été retiré. (…) ». Aux termes des dispositions de l’article 69 du décret du 28 décembre 2020 : « Le délai du recours prévu au deuxième alinéa de l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée est de quinze jours à compter du jour de la notification de la décision à l'intéressé. (…) ». 
 
9. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu’une demande d’aide juridictionnelle interrompt le délai de recours contentieux et qu’un nouveau délai de même durée recommence à courir à compter de l’expiration d’un délai de quinze jours après la notification à l’intéressé de la décision se prononçant sur sa demande d’aide juridictionnelle ou, si elle est plus tardive, à compter de la date de désignation de l’auxiliaire de justice au titre de l’aide juridictionnelle. Il en va ainsi quel que soit le sens de la décision se prononçant sur la demande d’aide juridictionnelle, qu’elle en ait refusé le bénéfice, qu’elle ait prononcé une admission partielle ou qu’elle ait admis le demandeur au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale, quand bien même dans ce dernier cas le ministère public ou le bâtonnier ont, en vertu de l’article 23 de la loi du 10 juillet 1991, seuls vocation à contester une telle décision. 
 
10. Lorsque l'avocat désigné au titre de l’aide juridictionnelle n'a pas produit de mémoire, le juge ne peut, afin d’assurer au requérant le bénéfice effectif du droit qu’il tire de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, rejeter la requête sans avoir préalablement mis l’avocat désigné en demeure d’accomplir, dans un délai qu’il détermine, les diligences qui lui incombent et porté cette carence à la connaissance du requérant, afin de le mettre en mesure, le cas échéant, de choisir un autre représentant. 
 
11. Il ressort des pièces du dossier que, M. B..., qui a introduit sa requête le 23 novembre 2023 sans le ministère d’un avocat, s’est borné, d’une part, à déclarer « saisir le tribunal administratif pour le recours administratif préalable » qu’il a exercé, sans toutefois faire état d’aucun fait, d’aucune conclusion ni d’aucun moyen et, d’autre part, à solliciter le bénéfice de l’aide juridictionnelle et la désignation d’un avocat commis d’office. Le bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Pau a fait droit à sa demande d’aide juridictionnelle et a désigné un avocat pour le représenter le 28 mars 2024. Il ressort des pièces du dossier que cet avocat, à qui la procédure a été communiquée le 22 avril 2024, n’a pas produit de mémoire après sa désignation au titre de l’aide juridictionnelle. Toutefois, dès lors que le conseil de M. B... n’a pas été préalablement mis en demeure d’accomplir les diligences qui lui incombaient et alors que cette carence n’a pas été portée à la connaissance du requérant afin de le mettre en mesure de choisir un autre représentant, les fins de non-recevoir opposées en défense tirées  de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative à défaut de moyens soulevés dans les délais de recours contentieux ou invoqués pour la première fois après l’expiration du délai de recours contentieux doivent être écartées.  
 
 
 
12. En second lieu, aux termes de l’article R. 412-1 du code de justice administrative : « La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. / La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. ». 
 
13. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été produite par le ministre de la justice en défense, de sorte que la requête de M. B... a ainsi été régularisée et le tribunal mis en mesure de statuer. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l’absence de production de la décision attaquée doit être écartée. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
En ce qui concerne l’étendue du litige :  
 
14. Aux termes de l’article R. 234-43 du code pénitentiaire : « La personne détenue qui entend contester la sanction prononcée à son encontre par le président de la commission de discipline doit, dans le délai de quinze jours à compter du jour de la notification de la décision, la déférer au directeur interrégional des services pénitentiaires préalablement à tout recours contentieux. Le directeur interrégional dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception du recours pour répondre par décision motivée. L’absence de réponse dans ce délai vaut décision de rejet ».  
 
15. D’une part, il résulte de ces dispositions qu’un détenu n’est recevable à déférer au juge administratif que la seule décision, expresse ou implicite, du directeur régional des services pénitentiaires, qui arrête définitivement la position de l’administration et qui se substitue ainsi à la sanction initiale prononcée par le chef d’établissement. 
 
16. D’autre part, si le silence gardé par l’administration fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d’annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.  
 
17. M. B... a saisi le directeur interrégional des services pénitentiaires d’un recours administratif, réceptionné le 2 octobre 2023, contre la sanction prononcée par la commission de discipline du centre de détention d’Uzerche le 14 septembre 2023, comme il en avait l’obligation en vertu des dispositions précitées de l’article R. 234-43 du code pénitentiaire. Les conclusions présentées par le requérant tendant à l’annulation de cette décision ainsi qu’à l’annulation de la décision implicite de rejet, née du silence gardé sur son recours administratif, doivent être regardées comme étant dirigées contre la décision du 26 octobre 2023 rendue sur recours administratif préalable obligatoire et également contestée, qui s’y est substituée. 
 
En ce qui concerne la décision du 26 octobre 2023 :  
 
18. Il résulte de ce qui a été dit au point 15 que les vices propres de la décision initiale ayant nécessairement disparus avec cette dernière, le requérant ne saurait utilement s’en prévaloir. En revanche, eu égard aux caractéristiques de la procédure suivie devant la commission de discipline, cette substitution ne saurait faire obstacle à ce que soient invoquées, à l’appui d’un recours dirigé contre la décision du directeur régional, les éventuelles irrégularités de la procédure suivie devant cette commission préalablement à la décision initiale. 
 
19. Aux termes de l’article R. 234-2 du code pénitentiaire : « La commission de discipline comprend, outre le chef de l'établissement pénitentiaire ou son délégataire, président, deux membres assesseurs ». Aux termes de l’article R. 234-6 du même code, dans sa version alors applicable : « Le président de la commission de discipline désigne les membres assesseurs. / Le premier assesseur est choisi parmi les membres du premier ou du deuxième grade du corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'établissement. / Le second assesseur est choisi parmi des personnes extérieures à l'administration pénitentiaire qui manifestent un intérêt pour les questions relatives au fonctionnement des établissements pénitentiaires, habilitées à cette fin par le président du tribunal judiciaire territorialement compétent. La liste de ces personnes est tenue au greffe du tribunal judiciaire ». Aux termes de l’article R. 234-8 du même code : « Il est dressé par le chef de l'établissement pénitentiaire un tableau de roulement désignant pour une période déterminée les assesseurs extérieurs appelés à siéger à la commission de discipline ». Aux termes de l’article R. 234-12 du même code : « (…) L'auteur de ce compte rendu ne peut siéger en commission de discipline ». Aux termes de l’article R. 234-13 du même code, dans sa version alors applicable : « A la suite de ce compte rendu d'incident, un rapport est établi par un membre du personnel de commandement du personnel de surveillance, un major pénitentiaire ou un premier surveillant et adressé au chef de l'établissement pénitentiaire. Ce rapport comporte tout élément d'information utile sur les circonstances des faits reprochés à la personne détenue et sur la personnalité de celle-ci. L'auteur de ce rapport ne peut siéger en commission de discipline. ». 
 
20. Si le rôle de la commission de discipline produit par le ministre de la justice comporte la mention des initiales des deux assesseurs ainsi que leurs signatures, et permet ainsi de vérifier qu’ils ne sont pas les rédacteurs des comptes-rendus d’incident et du rapport d’enquête, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l’assesseur extérieur a été dûment habilité à siéger au sein de la commission de discipline qui a prononcé à l’encontre de M. B... la sanction disciplinaire en litige conformément aux dispositions de l’article R. 234-6 du code pénitentiaire. Par suite, et alors que le ministre est seul à même de justifier de la régularité de la procédure en litige, cette irrégularité dans la composition de la commission de discipline, qui a eu pour effet de priver l’intéressé d’une garantie, est de nature à entacher d’illégalité la décision attaquée du 26 octobre 2023 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux.  
 
21. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. B... est fondé à solliciter l’annulation de la décision du 26 octobre 2023 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a confirmé la sanction prononcée par la commission de discipline du centre de détention d’Uzerche le 14 septembre 2023.  
Sur les frais liés à l’instance :  
 
22. M. B... a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 28 mars 2023. Par suite, son avocate peut se prévaloir des dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros à verser à Me Ortego Sampedro, sous réserve que cette dernière renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La décision du 26 octobre 2023 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a confirmé la sanction disciplinaire prononcée par la commission de discipline du centre de détention d’Uzerche le 14 septembre 2023 est annulée. 
 
Article 2 : L’Etat versera à Me Ortego Sampedro, avocate de M. B..., une somme de 1 200 euros (mille deux cents euros) au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cette dernière renonce à percevoir la part contributive de l’Etat. 
 
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au garde des sceaux, ministre de la justice et à Me Ortego SampedrO. 
 
Délibéré après l'audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Madelaigue, présidente, 
Mme Marquesuzaa, conseillère, 
Mme Becirspahic, conseillère. 
 
Rendue publique par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025. 
 
 
La présidente rapporteure, 
F. MADELAIGUE 
L’assesseure, 
A. MARQUESUZAA 
 
 
La greffière, 
 
 
 
M. C... 
 
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,