TA76 · 2 ème Chambre — 18 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juillet 2023 et 7 septembre 2023, la SAS Annexx, représentée par Me Lagier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 19 juillet 2023 par laquelle le président de la Métropole Rouen Normandie a exercé le droit de préemption urbain de la métropole sur un bien immobilier à usage industriel et de bureaux situé au 15, quai de France sur la parcelle cadastrée section LL n° 77 sur le territoire de la commune de Rouen ;  
 2°) de mettre à la charge de la Métropole Rouen Normandie la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente dès lors que la délibération du conseil communautaire du 4 juillet 2022 donnant délégation au président en matière de droit de préemption urbain n'est pas produite ; par ailleurs, la décision a été signée par le 4ème vice-président de la métropole alors que la délégation a été accordée au président de la métropole et il n'est pas démontré qu'il était empêché ainsi que les premier, deuxième et troisième vice-présidents, en méconnaissance des articles L. 2122-17 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales ;  
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dès lors que la Métropole Rouen Normandie ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ni, en tout état de cause, d'un motif d'intérêt général justifiant le projet ;  
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir ; 
 - elle porte atteinte à la liberté d'entreprendre, principe qui a une valeur constitutionnelle.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2024, la Métropole Rouen Normandie conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La procédure a été communiquée à la SAS KDI immobilier qui n'a pas produit à l'instance.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bellec, 
 - les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. B, représentant la métropole Rouen Normandie.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SAS Annexx s'est portée acquéreur d'un bien immobilier à usage industriel et de bureaux situé au 15, quai de France sur la parcelle cadastrée section LL n° 77 sur le territoire de la commune de Rouen. Par une décision du 19 juillet 2023, le président de la Métropole Rouen Normandie a décidé d'exercer le droit de préemption urbain de la métropole sur ce bien. La SAS ANNEXX demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales : " () Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant ()  ". Aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". Aux termes de l'article L. 5211-2 du même code : " A l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le conseil métropolitain Rouen Normandie a, par délibération du 4 juillet 2022, donné délégation au président de la métropole afin d'exercer les " droits de préemption définis par le code de l'urbanisme ". Cette délibération a été publiée sur le site internet de la métropole. Il ressort en outre des pièces du dossier, notamment des courriels des 5 et 6 juillet 2023 de la direction générale des services de la métropole et des écrits de la métropole, que le 19 juillet 2023, date de la décision attaquée, le président de la Métropole, ainsi que les trois premiers vice-présidents dans l'ordre du tableau, étaient absents et que pour la période du 18 au 21 juillet 2023, le quatrième vice-président, M. C A, signataire de l'arrêté attaqué, était chargé de signer les décisions en l'absence du président de la métropole. La production de la publication d'un message sur un réseau social le 19 juillet 2023 par le président de la métropole, sur son compte personnel, ne démontre pas qu'il n'était pas en congé, une telle publication pouvant se faire depuis son lieu de congé. Dès lors, le quatrième vice-président de la métropole était compétent pour signer la décision contestée. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision de préemption litigieuse est entachée d'incompétence. 
 4. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 , (), ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (). / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat (), la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. " 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " 
 6. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'un périmètre qu'elle a délimité en vue d'y mener une opération d'aménagement et d'amélioration de la qualité urbaine, la décision peut faire référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre, si ce renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie.  
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption litigieuse a été prise en vue d'appliquer le projet de la Métropole Rouen Normandie de développer un stock foncier immédiatement disponible pour capter des projets économiques structurants et créateurs de valeur pour le territoire en termes d'emplois, d'investissements et d'opportunités d'affaires pour les entreprises locales. Les biens particulièrement ciblés dans le cadre de cette politique sont définis par une délibération du conseil métropolitain du 8 février 2021, soit des biens de 2 hectares de foncier ou 2000 m² d'immobilier, présentant une vocation industrielle, raccordables aux réseaux, et très accessibles par les réseaux routiers, ferroviaire ou fluvial. Par ailleurs, le plan local d'urbanisme intercommunal métropolitain, approuvé le 13 février 2020, et son PADD ont prévu dans l'objectif 1.4.1 de conforter la vocation industrielle, logistique et portuaire du territoire au service de l'économie productive métropolitaine en optimisant le foncier existant dans les secteurs déjà urbanisés. Cet objectif prévoit " d'investir le potentiel de développement économique recensé plus particulièrement au sein des espaces dédiés à l'industrie et la logistique portuaire, par un recyclage des friches. ". Enfin, la métropole a adopté sa stratégie foncière et immobilière par délibération du 27 mars 2023 du conseil métropolitain qui a notamment pour objectif 1.1.2 de " développer un stock foncier clé en main pour capter de grands projets structurants ".   
 8. En l'espèce, l'ensemble immobilier préempté est à usage industriel et de bureaux, est libre d'occupation et a une surface de près de 5 000 m2. Il est précisé dans la décision même que le bien est classé en zone UXM, zone urbaine d'activités économiques mixtes, qu'il bénéficie d'une localisation stratégique au sein du secteur industrialo-portuaire, en limite du secteur portuaire, qu'il est raccordé aux différents réseaux et bénéficie d'une très bonne accessibilité routière. Par suite, la métropole Rouen Normandie doit ainsi être regardée comme justifiant, à la date de la décision de préemption en litige, de la réalité d'un projet consistant en l'organisation de la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, suffisamment précis, répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 9. D'autre part, compte tenu de la volonté de la métropole Rouen Normandie de conforter la vocation industrielle, logistique et portuaire du territoire au service de l'économie productive métropolitaine en optimisant le foncier existant dans les secteurs déjà urbanisé, de limiter l'artificialisation des sols et d'inscrire le territoire dans une trajectoire de " zéro artificialisation nette " en privilégiant les actions de reconversion de friches urbaines et de recyclage foncier, le projet de la métropole présente un caractère d'intérêt général suffisant. A cet égard, si la requérante soutient que la métropole développe un quartier dans la ZAC " Rouen Flaubert " sur 30 hectares et qu'elle ne manque donc pas de foncier, il ressort des pièces du dossier que cette ZAC est classée par le PLUi métropolitain en zone UR7, zone urbaine de renouvellement urbain et de projets mixtes à dominantes d'habitat, ce qui ne correspond pas à la stratégie fixée par le conseil métropolitain. Par ailleurs, le prix d'achat du bien en cause pour un montant de 2 125 000 euros, dont il est constant qu'il est cohérent avec l'estimation du service des domaines, est sans incidence sur le caractère d'intérêt général du projet tel que défini aux points 7 et 8, de même que la circonstance que le projet de l'acquéreur évincé ait également poursuivi un objectif de développement économique.  
 10. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme auraient été méconnues doit être écarté.  
 11. En troisième lieu, la requérante soutient que la décision est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que la Métropole aurait souhaité faire obstacle au projet qu'elle avait présenté au service économique de la ville de Rouen avant que la décision ne soit adoptée. Toutefois, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier. Le moyen doit donc être écarté.  
 12. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que la décision nuit à la liberté d'entreprendre, principe qui a une valeur constitutionnelle, est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bienfondé.  
 13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Rouen Normandie, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SAS Annexx, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Annexx est rejetée.  
   
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Annexx, à la métropole Rouen Normandie et à la SAS KDI immobilier. 
 Délibéré après l'audience du 4 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Galle, présidente, 
 M. Bellec, premier conseiller,  
 et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 C. Bellec 
 La présidente, 
 Signé  
 C. Galle La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. ah