TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 21 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 juillet 2023 et le 8 septembre 2023, la commune de Châteauneuf-sur-Loire, représentée par Me Cruchaudet, demande à la juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative : 
 1°) d'enjoindre à la société anonyme (SA) d'habitations à loyer modéré Valloire habitat sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir : 
 - de lui remettre, dans un délai de huit jours, l'ensemble des documents permettant le transfert de propriété des parcelles acquises dans le cadre de la concession d'aménagement et non encore revendues à des tiers dans les conditions prévues par le contrat ;  
 - de coopérer pour mener à bonne fin le transfert de propriété des parcelles acquises dans le cadre de la concession d'aménagement et non encore revendues à des tiers dans les conditions prévues par le contrat ; 
 - de s'abstenir de toute procédure d'aménagement ou toute commercialisation des parcelles acquises dans le cadre de la concession d'aménagement et non encore revendues à des tiers ; 
 - de justifier l'ensemble des dépenses de " frais internes de gestion " pour un montant cumulé de 327 969 euros et des " frais divers " pour un montant cumulé de 44 424 euros tels qu'ils apparaissent dans le dernier CRACL 2022 sur " Le Clos Renard " ; 
 2°) d'ordonner, sous le contrôle d'un expert judiciaire, un état des lieux contradictoire des aménagements réalisés dans le cadre du contrat du 4 janvier 2011 ;  
 3°) d'ordonner une mesure d'instruction permettant de faire le compte entre les parties lequel comprendra, notamment, tous les préjudices qu'elle a subis ;  
 4°) de mettre à la charge de la société anonyme SA d'HLM Valloire habitat le paiement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - elle a manifesté son intention de reprendre la propriété des terrains non encore cédés à des tiers comme le prévoit la convention de concession d'aménagement ;   
 - la société Valloire habitat continue à agir comme la gestionnaire des biens et souhaite, selon le notaire de la commune, vendre le plus rapidement possible les terrains acquis dans le cadre du contrat de concession ; elle a déposé une demande de permis d'aménager des terrains devant revenir à la commune, alors que dans le même temps elle a dirigé les entreprises qu'elle a mandatées dans le cadre de la concession, vers la collectivité pour le paiement de leurs factures ;  
 - il y a urgence à prononcer des mesures conservatoires pour permettre à la commune de récupérer les terrains destinés à la revente à des tiers et pour faire cesser le trouble à l'exécution du service public que constitue le comportement de Valloire habitat ;   
 - la commune est fondée à obtenir toute justification des dépenses figurant dans le dernier CRACL 2022 sur " Le Clos Renard " ;  
 - il y a urgence pour la commune à clore le règlement financier de la concession d'aménagement.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 août 2023, la société anonyme (SA) d'habitations à loyer modéré Valloire habitat, représentée par Me Lefort, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) d'ordonner la désignation d'un expert judiciaire avec pour mission :  
 - de se faire communiquer tous les documents et pièces qu'il estimera utiles à l'accomplissement de sa mission, dont notamment les pièces et documents contractuels ainsi que tous les échanges de correspondances intervenues entre les parties contractantes et auprès de tiers ; 
 - de réaliser un état des lieux contradictoire et exhaustif des obligations confiées à chaque partie contractante par le traité de concession d'aménagement et examiner leur état d'exécution à la date d'expiration du contrat le 20 janvier 2023, en les classant sous trois catégories : les prestations achevées, les prestations partiellement exécutées et les prestations non exécutées ;  
 - d'examiner l'origine, la cause et l'imputabilité des éventuels manquements constatés ; 
 - de dire si les manquements constatés sont de nature à faire naitre un préjudice à l'égard de l'autre partie contractante et, le cas échéant, les identifier et chiffrer ;  
 - s'il y a lieu, de faire toutes autres constatations nécessaires, entendre les observations de tous les intéressés et annexer à son rapport tous documents utiles.  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les mesures conservatoires sollicitées ne présentent pas un caractère utile : les CRACL et le dossier de clôture ont été communiqués à la commune ; les documents permettant le transfert de propriété des lots non encore revendus n'ont pas été demandés par la commune conformément au formalisme prévu par la convention ; le paiement des entreprises sous-traitantes relève de l'obligation de la commune depuis le terme du contrat de concession ;  
 - la commune ne démontre pas l'urgence à enjoindre les mesures sollicitées ;  
 - dans l'objectif de faire évaluer l'exécution conforme de ses obligations contractuelles et permettre la résolution du différend, elle ne s'oppose pas à la désignation d'un expert. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Rouault-Chalier, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une concession d'aménagement du 4 janvier 2011, conclue pour une durée de douze années, la société anonyme d'habitations à loyer modéré (SA d'HLM) Valloire habitat, anciennement dénommée Batir-Centre et Vallogis, a été chargée par la commune de Châteauneuf-sur-Loire de réaliser sur les deux secteurs des " Cigales " et du " Clos Renard ", situés au sein d'une zone d'aménagement concertée, une opération d'aménagement comportant la réalisation d'un programme de logements, la mise à disposition de réserves foncières pour la création, à la charge de la collectivité, d'équipements collectifs ainsi que la réalisation de l'ensemble des travaux de voirie, de réseaux, d'aménagement d'espaces libres et d'installations diverses pour répondre aux besoins futurs des habitants ou des usagers des constructions à édifier. Trois avenants ont été signés en juillet 2013, en mars 2017 et en mai 2022, dont les deux derniers avaient pour objet la réduction du programme de construction de logements sur le secteur du " Clos Renard ". Cette concession étant arrivée à échéance le 20 janvier 2023, la commune de Châteauneuf-sur-Loire a, par un courrier du 30 mars 2023, mis en demeure la société Valloire habitat de régler les prestataires de travaux et de services avec lesquels elle avait conclu des marchés, et de lui adresser l'ensemble des actes notariés des acquisitions des parcelles réalisées par ses soins sur les deux sites afin, notamment, de permettre à la collectivité de procéder au transfert de propriété des biens destinés aux tiers et non encore revendus. Par la suite, la commune a, par un nouveau courrier daté du 19 avril 2023 adressé à la société concessionnaire, renouvelé sa demande tendant au règlement par cette dernière de ses prestataires et à la communication des documents précédemment réclamés et a sollicité, en outre, de la société Valloire habitat la justification de certaines dépenses figurant dans le compte rendu annuel d'activité à la collectivité territoriale (CRACL 2022). 
 2. En vue de clore le règlement financier de la concession d'aménagement et afin de permettre le transfert de propriété des parcelles acquises dans le cadre de cette concession et non encore revendues à des tiers, la commune de Châteauneuf-sur-Loire demande à la juge des référés, saisie sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, d'enjoindre à la société d'HLM Valloire habitat de coopérer et de lui remettre l'ensemble des documents nécessaires pour mener à bonne fin ce transfert et de lui ordonner de s'abstenir de toute procédure d'aménagement ou de toute commercialisation des parcelles concernées ainsi que de justifier l'ensemble des dépenses figurant dans les rubriques " frais internes de gestion " et " frais divers " apparaissant dans le CRACL 2022 concernant le " Clos Renard ", le tout sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-3 du code de justice administrative : 
 3. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 521-3 du même code : " En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ". Saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative d'une demande qui n'est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l'urgence justifie, notamment sous forme d'injonctions adressées à l'administration, à la condition que ces mesures soient utiles, ne se heurtent à aucune contestation sérieuse et ne fassent obstacle à l'exécution d'une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu'il ne s'agisse de prévenir un péril grave. 
 4. Par ailleurs, s'il n'appartient pas au juge administratif d'intervenir dans la gestion d'un service public en adressant des injonctions à ceux qui ont contracté avec l'administration, lorsque celle-ci dispose à l'égard de ces derniers des pouvoirs nécessaires pour assurer l'exécution du contrat, il en va autrement quand l'administration ne peut user de moyens de contrainte à l'encontre de son cocontractant qu'en vertu d'une décision juridictionnelle. En pareille hypothèse, le juge du contrat est en droit de prononcer, à l'encontre du cocontractant, une condamnation, éventuellement sous astreinte, à une obligation de faire. En cas d'urgence, le juge des référés peut, de même, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, ordonner au cocontractant, éventuellement sous astreinte, de prendre à titre provisoire toute mesure nécessaire pour assurer la continuité du service public ou son bon fonctionnement. 
 5. En premier lieu, pour justifier de l'urgence à obtenir l'ensemble des documents nécessaires à l'établissement d'un acte notarié de transfert de la propriété des parcelles acquises dans le cadre de la concession d'aménagement et non encore revendues à des tiers, la commune de Châteauneuf-sur-Loire soutient que le comportement de la société Valloire habitat cause un trouble à l'exécution du service public. Toutefois, si une opération d'aménagement constitue une mission de service public, son absence de finalisation immédiate ne saurait constituer, par elle-même, une atteinte à la continuité du service public ou à son bon fonctionnement susceptible de caractériser une situation d'urgence, au sens des dispositions précitées de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, alors surtout qu'aux termes de l'article 3 du contrat de concession, la commune dispose d'un délai d'un an suivant l'achèvement de la mission du concessionnaire pour prononcer la clôture administrative de l'opération d'aménagement. Par ailleurs, il résulte de l'instruction, et en particulier du récépissé de remise en main propre, que la commune a reçu le 15 mars 2023 de la société Valloire habitat " le dossier de clôture de la ZAC multisites de Châteauneuf-sur-Loire " comportant, notamment, le bilan de clôture arrêté au 20 janvier 2023 tant pour l'opération du " clos Renard " que pour celle des " Cigales ". En outre, dans le cadre de la présente instance, la société concessionnaire a produit, pour chacun de ces deux secteurs, un extrait du livre comptable faisant apparaître les lignes de dépenses correspondant aux " frais internes de gestion " et aux " frais divers ". Dans ces conditions, la mesure sollicitée en référé tendant à ce qu'il soit enjoint à la SA d'HLM Valloire habitat de remettre à la commune requérante l'ensemble des documents nécessaires pour mener à bien le transfert de propriété des parcelles acquises dans le cadre du contrat de concession et non encore revendues à des tiers n'apparaît, manifestement, ni urgente, ni nécessaire pour assurer la continuité du service public. 
 6. En deuxième lieu, la commune de Châteauneuf-sur-Loire demande également qu'il soit enjoint à la SA d'HLM Valloire habitat de " coopérer pour mener à bonne fin le transfert de propriété des parcelles acquises dans le cadre de la concession d'aménagement et non encore revendues à des tiers dans les conditions prévues par le contrat ", de s'abstenir de toute procédure d'aménagement et de toute commercialisation de ces mêmes parcelles et, enfin, de justifier de l'ensemble des dépenses apparaissant dans le dernier CRACL 2022 relatif au " Clos Renard " au titre de la rubrique " frais internes de gestion " pour un montant cumulé de 327 969 euros et au titre des " frais divers " pour un montant cumulé de 44 424 euros. Cependant, ces demandes d'injonction, même faites dans le cadre de la procédure de clôture administrative de l'opération d'aménagement ayant fait l'objet du contrat de concession en litige, ne peuvent qu'être rejetées en l'absence de situation d'urgence avérée. 
 7. En troisième lieu, la commune requérante demande la désignation d'un expert afin de réaliser un état des lieux contradictoire des aménagements réalisés par la société Valloire habitat dans le cadre du contrat du 4 janvier 2011 et de permettre d'établir le compte entre les parties, lequel comprendra, notamment, tous les préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des carences du concessionnaire et de la non-réalisation par ce dernier de prestations contractuelles. Toutefois, dès lors que la requête tendant à ce que le juge des référés ordonne une mesure d'expertise est régie par les dispositions spéciales de l'article R. 532-1 du code de justice administrative, la commune de Châteauneuf-sur-Loire ne peut utilement, pour demander qu'une expertise soit ordonnée, former un référé mesure utile au sens de l'article L. 521-3 de ce code, dont les conditions ne sont pas les mêmes et portent en particulier sur une condition d'urgence qui n'est pas requise par l'article R. 532-1.  
 8. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la requête de la commune de Châteauneuf-sur-Loire doit être rejetée, sans préjudice de la possibilité pour la collectivité, si elle s'y croit fondée, de saisir le juge des référés d'une demande d'expertise sur le seul fondement de l'article R. 532-1 du code de justice administrative. 
 Sur la demande reconventionnelle de la société d'HLM Valloire habitat :  
 9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, les demandes formées devant le juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative sont présentées, instruites, jugées et, le cas échéant, susceptibles de recours selon des règles différentes de celles applicables aux demandes présentées sur le fondement de l'article R. 532-1 tendant au prononcé d'une mesure d'expertise. Il n'appartient pas, dès lors, à la juge des référés saisie sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, de procéder à la nomination d'un expert aux fins de réaliser, comme il est demandé en l'espèce, de réaliser un état des lieux contradictoire et exhaustif des obligations confiées à chaque partie contractante par le traité de concession d'aménagement et d'examiner leur état d'exécution à la date du 20 janvier 2023. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société d'HLM Valloire habitat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme dont la commune de Châteauneuf-sur-Loire demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la SA d'HLM Valloire habitat au même titre. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Châteauneuf-sur-Loire est rejetée. 
 Article 2 : La demande reconventionnelle de la société anonyme d'habitations à loyer modéré Valloire habitat et ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Châteauneuf-sur-Loire et à la société anonyme d'habitations à loyer modéré Valloire habitat.  
 Fait à Orléans, le 21 septembre 2023. 
 La juge des référés, 
 Patricia ROUAULT-CHALIER 
 La République mande et ordonne à la préfète du Loiret, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.