TA30 · 1ère Chambre — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 29 août 2023, ainsi qu'un mémoire enregistré le 15 novembre 2024 qui n'a pas été communiqué, la société " les 3 avenues ", M. D E, M. A E, M. C E et M. B E, représentés par Me Ibanez, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux du 5 juin 2023 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération méconnait les articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière à défaut de saisine pour avis de l'ensemble des personnes publiques associées au projet ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles L. 151-9 et R. 151-27 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles L. 151-17, L. 151-18 et R. 151-39 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles R. 151-41 et R. 151-43 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article R. 151-30 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles R. 151-44 et R. 151-45 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 151-30 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnait les dispositions des articles R. 151-12 et R. 151-13 du code de l'urbanisme ; 
 - l'instauration de l'emplacement réservé n°31 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 août 2024, la commune d'Avignon, représentée par Me Mouakil, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pumo,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Ibanez, avocat des requérants, 
 - et les observations de Me Mouakil, avocat de la commune d'Avignon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la présente requête, la société " les 3 avenues " et les consorts E demandent au tribunal d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne les moyens tenant à l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-12 du même code dispose, à son premier alinéa, que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". 
 3. D'une part, il résulte des dispositions citées au point 2 que les convocations aux réunions du conseil municipal de la commune d'Avignon doivent être envoyées aux conseillers communautaires en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de la commune d'Avignon ont été convoqués à la séance du 25 février 2023 par un courriel qui leur a été adressé le dimanche 19 février 2023, dans le délai de cinq jours francs fixé par les dispositions de l'article L. 2121-12 précité. 
 4. D'autre part, il résulte de ces mêmes dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121 13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 5. En l'espèce, la commune d'Avignon établit que la convocation dématérialisée des conseillers municipaux comprenait un lien de téléchargement leur permettant d'accéder à l'ordre du jour de la séance, à l'entier dossier de PLU à réviser ainsi qu'aux projets de délibération. Le projet de délibération approuvant la révision du PLU inclut une synthèse explicative du maire. Cette synthèse, qui n'avait pas à hiérarchiser les modifications apportées au projet, précise que des modifications ont été apportées pour tenir compte des avis émis par les personnes publiques associées au projet et des observations du public. Elle est de nature à permettre aux conseillers municipaux d'appréhender le contexte et de mesurer les implications de la révision envisagée. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. 
 6. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante consultation des personnes publiques associées : 
 7. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (). ". Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, () sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V.Il en est de même () des chambres de métiers, (). Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ". 
 8. En l'espèce, la commune d'Avignon verse aux débats les courriers par lesquels elle a saisi pour avis les trente personnes publiques associées au projet, pour l'application des dispositions précitées. Au nombre de ces courriers figurent ceux qui ont été adressés à la chambre des métiers et à SNCF Immobilier, le 11 janvier 2022. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces avis ont bien été recueillis. Par suite, le moyen selon lequel ces personnes associées n'ont pas été saisies, qui manque en fait, doit être écarté. 
 En ce qui concerne les moyens relatif à la légalité du règlement du PLU  : 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-27 du même code : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ;2° Habitation ;3° Commerce et activités de service ; 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ;5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire. ". Aux termes de l'article R. 151-28 de ce code : " 1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ; 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public ; 5° Pour la destination " autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne ".  
 10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme. Les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie. 
 11. Si les requérants soutiennent que la réglementation de l'" hébergement hôtelier ", des " constructions à destination d'habitation strictement nécessaire à la direction, au gardiennage, à la surveillance des activités dans la zone et des " groupes de plus de deux garages extérieurs isolés " est dépourvue de base légale, il n'est pas établi que ces " catégories " seraient soumises à des règles particulières. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-9 et R. 151-27 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".  
 13. D'une part, il n'est pas contesté que les dispositions du règlement du PLU qui encadrent les hauteurs des constructions, celles relatives à la gestion des eaux pluviales et celles qui interdisent l'édification de clôtures en zone UPa visent à atteindre l'un des objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l'urbanisme.  
 14. D'autre part, aucune règle ni aucun principe ne font obstacle à ce que le règlement du PLU renvoie à un schéma d'aménagement, élaboré à l'échelle de chaque secteur en compatibilité avec les OAP qui les concernent, pour déterminer les règles applicables dans chaque zone. 
 15. Enfin, l'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales prévoit que " tout prélèvement, puits ou forage réalisé à des fins d'usage domestique de l'eau fait l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune concernée. En assujétissant l'alimentation en eau potable issue d'une ressource privée à une déclaration en mairie, le règlement du PLU n'a donc pas créé une formalité non prévue par les dispositions du code de l'urbanisme. 
 16. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions correspondantes du règlement du PLU sont dépourvues de base légale. 
 17. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-30 du code de l'urbanisme : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations ". 
 18. En soutenant que les auteurs du PLU ont entendu interdire, à tort, les carrières, les terrains de camping et de caravaning et les affouillements et les exhaussements du sol qui ne sont pas nécessaires à la réalisation des occupations et utilisations du sol admises, les requérants, qui se bornent à faire état de ce que ces interdictions auraient dû être limitées sans contester les motifs de sécurité, de salubrité ou de cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables qui en justifient le bien fondé, n'assortissent pas leur moyen de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-30 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 19. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme : " afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions ". 
 20. D'après le règlement du plan local d'urbanisme, " l'emprise au sol des constructions est définie par la surface représentant la projection verticale du volume de l'ensemble des constructions. " En imposant dans certaines zones une réduction de l'emprise du dernier niveau des constructions, les auteurs du PLU n'ont pas prescrit des dispositions contradictoires avec la définition de l'emprise au sol retenue dans le règlement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 21. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-44 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer le stationnement des véhicules motorisés ou des vélos hors des voies publiques, dans le respect des objectifs de diminution de déplacements motorisés, de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile et de réduction de la consommation d'espace ainsi que de l'imperméabilisation des sols, le règlement peut prévoir des obligations de réalisation d'aires de stationnement dans les conditions mentionnées aux articles L. 151-30 à L. 151-37 et dans les conditions du présent paragraphe. Ces obligations tiennent compte de la qualité de la desserte en transport collectif, de la densité urbaine et des besoins propres au projet au regard des capacités de stationnement ouvertes au public à proximité ". 
 22. Si les requérants invoquent la méconnaissance de ces dispositions en soutenant que la réglementation des places de stationnement a été définie sans considération de la densité urbaine, le rapport de présentation du PLU comprend un paragraphe 2.1 relatif à l'analyse des densités brutes des tissus urbains. Par suite, le moyen, qui manque en fait, doit être écarté. 
 23. En sixième lieu, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 151-30 et de l'article R. 151-12 du code de l'urbanisme ne sont pas assortis de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, ils doivent être écartés. 
 24. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () ".  
 25. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'emplacement réservé n°31, destiné à la création d'un axe de circulation structurant sur une aire de trente-sept mille huit cent soixante-deux mètres au niveau de la zone d'aménagement de la courtine, serait incompatible avec tout ou partie des objectifs définis par le PLU d'Avignon. 
 26. D'autre part, il résulte des dispositions précitées que la commune d'Avignon n'avait pas à justifier, pour décider de créer un emplacement réservé dans le cadre de la révision de son PLU, d'un parti d'aménagement précis ou d'un besoin particulier. 
 27. Par suite, les moyens par lesquels les requérants invoquent l'incohérence avec les objectifs du PLU et l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'instauration de l'emplacement réservé n°31 doivent être écartés. 
 28. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à contester la légalité de la délibération du 25 février 2023 portant approbation de la révision du PLU. 
 Sur les frais liés au litige : 
 29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Avignon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants à ce titre. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme sollicitée par la commune d'Avignon sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de la société " les 3 avenues " et des consorts E est rejetée. 
 Article 2 :  Les conclusions présentées par la commune d'Avignon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société " les 3 avenues " et à la commune d'Avignon. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025 où siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Pumo, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 J. PUMO 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 L. GALAUP 
 La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.